Исследование ЦЭНЭФ-XXI "CBAM. Последствия для российской экономики"
Объявление ЕС о намерении ввести механизм трансграничного углеродного регулирования (ТУР) стимулировало дискуссию о последствиях такого регулирования для России. Первые оценки возможных потерь оказались очень высокими, поэтому под давлением обеспокоенного бизнеса заметно активизировалась российская климатическая политика. Однако эти оценки были сделаны не для той модели ТУР, получившей название Сarbon Border Adjustment Mechanism (СВАМ), проект которой принят ЕС, а для моделей ТУР, которые конструировали авторы эти оценок на основе своих ожиданий. 14 июля 2021 г. в рамках пакета нормативных инициатив ЕС под названием «Fit for 55» был обнародован проект нормативного акта по СВАМ.
Цель данной работы – оценить возможные последствия внедрения объявленной ЕС конструкции СВАМ для российской экономики. Основные выводы работы в краткой форме сформулированы в первой главе. Главная цель СВАМ – предотвратить «утечку углерода», то есть порождаемый введением и повышением эффективной цены на углерод перенос бизнеса в страны с менее жестким углеродным регулированием («pollution havens»).
В главе 2 показано, что, теоретически, вопрос о наличии феномена «утечки углерода» еще не решен, а масштаб проблемы «утечки углерода» в прошлом явно преувеличен. Однако неудача в эмпирической идентификации феномена «утечки углерода» в прошлом еще не означает невозможности его проявления в будущем при введении высоких цен на углерод при одновременном снижении доли бесплатно выделяемых квот в ЕСТ.
Методы борьбы с «утечкой углерода» описаны в главе 3. Из всего «меню инструментов» по борьбе с «утечкой углерода» ЕС выбрал не требующий бюджетного или тарифного финансирования механизм Carbon Border Adjustment Mechanism. Никакие из более ранних предложений по введению аналогичных механизмов не были поддержаны, что говорит о политическом сопротивлении им и сложности практического запуска, который намечен на 2023 г.
В главе 4 показано, что объем экспорта российских товаров, подпадающих под действие СВАМ, в среднем в 2016-2020 гг. составил почти 8 млрд долл., или 5% от суммарного экспорта в ЕС, или 2% от совокупного товарного экспорта России. Российские экспортеры не имеют значимого запаса рентабельности для компенсации роста углеродной составляющей цен сырьевых товаров при запуске СВАМ. Поэтому важным параметром в борьбе за рыночные квоты на рынке ЕС станет уровень углеродоемкости российской экспортной продукции по сравнению с конкурентами.
Прогнозы развития рынков ЕС для товаров, охваченных СВАМ, представлены в главе 5.
Низкоуглеродная трансформация в ЕС приводит к росту спроса на алюминий и электроэнергию. Рынки стали и удобрений заметно расти не будут. Значительных потерь России от введения СВАМ по цементу и клинкеру не ожидается. Суть СВАМ в том, что он запускает гонку снижения углеродоемкости промышленной продукции. Для участия в ней необходимо научиться фиксировать результаты, то есть измерять и сопоставлять уровни углеродоемкости. ***
Глава 6 посвящена проблемам бенчмаркинга – сопоставительного анализа углеродоемкости c эталонными показателями. К 2050 г. промышленность ЕС и ряда других стран должна стать углеродно-нейтральной. Это значит, что удельные выбросы ПГ и бенчмарки (с учетом применения технологий захвата, использования и захоронения углерода) должны
быть сведены практически к нулю. Это также значит, что нельзя ограничиваться статическим анализом эффектов от введения СВАМ. Нужно уметь оценивать, как эти эффекты будут изменяться со временем по мере изменения относительного положения участников гонки.
Предложенная ЕС схема СВАМ описана в главе 7. В соответствии с этой схемой российские экспортеры могут предоставлять информацию по углеродоемкости продукции, но они не платят за углерод в ЕС. Повышение стоимости СВАМ-товаров на рынке ЕС происходит как для производителей в ЕС, так и для всех внешних поставщиков, на размер углеродной надбавки, которая зависит от углеродоемости товара. При прочих равных условиях более высокие уровни углеродоемкости будут приводить к потерям доходов экспортеров за счет сокращения рыночных ниш для их товаров.
В главе 8 дан анализ имеющихся оценок платежей по СВАМ. Как в ранних работах с оценками возможных эффектов от разных конструкций ТУР, так и в оценках, обнародованных уже после опубликования пакета нормативных инициатив ЕС «Fit for 55» с четким описанием СВАМ, многими авторами эти платежи ошибочно трактовались как платежи российских экспортеров. На самом деле, полученные многими экспертами оценки платежей не имеют прямого отношения к потенциальным экономическим потерям доходов российских экспортеров. По мере прояснения картины с механизмом СВАМ большое превратилось в малое, и оценки потенциальных «потерь российских экспортеров» на ранней стадии запуска СВАМ сократились в 25-100 раз.
Инструментом анализа в данной работе стала модель CBAM-RUS, описание которой приведено в главе 9. В первой версии модель CBAM-RUS работает с 32 товарными группами, выделенными в СВАМ ЕС. Для каждой товарной группы в модели создан свой расчетный блок. Модель СВАМ-RUS позволяет имитировать стратегии минимизации
платежей по СВАМ за счет снижения удельных выбросов ПГ при реализации мер как технологического, так и организационного характера, оценивать эффекты введения в России платы за углерод, в также (в перспективе) – эффекты от перестройки географической структуры внешней торговли.
Эффекты от введения СВАМ для российского экспорта, оцененные с помощью модели CBAM-RUS, представлены в главе 10. Рассмотрено 10 сценариев. Чистые потери доходов от экспорта в 2026 г. не превышают 200 млн долл. Однако при сохранении высокой углеродоемкости российский экспорт СВАМ-товаров постепенно сжимается, и малые сначала
потери доходов постепенно превращаются в большие. Показано, что при вероятном сочетании различных условий потери российского бизнеса от введения СВАМ к 2050 г. не превысят 1-2 млрд долл. При активной политике по стимулированию снижения выбросов ПГ в российской промышленности потерь экспортного дохода можно не только избежать, но и получить дополнительный экспортный доход. В этой главе также показано, что оцененные многими авторами платежи по СВАМ вовсе не являются индикаторами потерь российского бизнеса. Наконец, в этой главе даны ответы на вечный русский вопрос – «Что делать?»
Работа выполнена ЦЭНЭФ-XXI в рамках проекта «Действия России по борьбе с изменением климата и мировая наука», который реализуется совместно с Европейским климатическим фондом (European Climate Foundation) и Платформой траекторий к 2050 г. (2050 Pathways Platform). В рамках этого проекта 26 июля 2021 г. ЦЭНЭФ-XXI совместно с ФГАУ «НИИ «ЦЭПП» был проведен семинар «Механизмы государственного углеродного регулирования: каковы возможные последствия для российской экономики?», материалы которого использовались при подготовке данной работы.
