Проект схемы CBAM

И.А. Башмаков

Проект схемы CBAM

1. Описание схемы

Окончательная схема СВАМ была определена ЕС 14 июля 2021 г. До этого появились два документа, в которых были определены концепция и общие детали СВАМ. В феврале 2021 г. Европейский парламент^[1] рассмотрел и представил на обсуждение концепцию CBAM. Ее основные положения (табл. 1):

Таблица 1. Основные положения Концепции СВАМ

Положения концепции	Комментарии
Запуск – не позднее 2023 г.	Реализация СВАМ требует разработки большого пакета нормативных документов. Сроки для их разработки очень сжаты. СВАМ – не опробованный механизм. Надежных оценок последствий его введения еще нет. Поскольку введение СВАМ приведет к удорожанию товаров, производимых в ЕС, это негативно скажется на конкурентоспособности европейских товаров на внешних рынках.
Конечная цель – охват всего импорта в ЕС	Для решения этой задачи в отношении сложных промышленных товаров нет необходимой информационной базы. В ЕСТ данные по выбросам ПГ при производстве сложных товаров не собираются.
Пилотный CBAM может быть запущен для электроэнергетики и энергоемких промышленных продуктов: цемент, сталь, алюминий, нефтепереработка, бумага, стекло, химикаты и удобрения	Для этих товаров расчет «углеродного следа» проще. В ЕСТ с 2005 г. собираются необходимые данные, и для 54 сырьевых товаров и установок уже с 2013 г. используются бенчмарки. С 2021 г. используются их новые значения.
Возможны географические исключения: для наименее развитых и малых островных государств	Существует риск регистрации бизнеса развитых стран в наименее развитых и малых островных государствах для обхода требований СВАМ
Охват источников выбросов: с учетом углеродоемкости производства электроэнергии в странах-экспортерах	Учет косвенных выбросов от электроэнергии уже отработан а рамках ЕСТ, где для ряда продуктов (электросталь, алюминий и др.) учитываются косвенные выбросы при производстве электроэнергии
До отмены бесплатного выделения квот облагаться должна только разница между удельными выбросами экспортера и бенчмарками ЕСТ	Проблема в реализации этого справедливого требования кроется в том, что бенчмарки в ЕСТ заданы для продуктов от установок, производящих сырьевые товары (например, горячий чугун), не все из которых поступают в каналы международной торговли. А для многих импортируемых в ЕС полуфабрикатов бенчмарки в ЕСТ не установлены
Прозрачные оценки удельных выбросов на уровне отдельных установок экспортеров (по методикам ЕС), а при отсутствии – с использованием среднемировых показателей	Методики расчета удельных выбросов ПГ и бенчмарков установлены в ЕСТ в основном на базе оценки прямых выбросов от отдельных установок. Для импортируемых товаров необходимо оценивать воплощенные (embedded) и вмененные (default) выбросы по охвату 3. В отдельных секторах созданы европейские или международные системы для таких расчетов (EUROFER, WSA), но далеко не во всех.
Возможные инструменты CBAM: от пограничного налога до включения в ЕСТ (европейская система торговли квотами на выбросы ПГ). Параллельно происходит активное обсуждение изменений в ЕСТ после 2030 г.	Поскольку импортируемые ЕС товары отличаются от товаров, на которые уже есть бенчмарки в ЕСТ, прямое включение СВАМ в ЕСТ на начальной стадии осложнено. Возможно объединение ЕСТ и другого углеродного рынка. Поэтому более вероятная версия – использование значения цены квот в ЕСТ для целей СВАМ.
Уровень стоимостной нагрузки: соответствие нагрузке на компании ЕС и избежание двойной уплаты цены на углерод	Это означает использование разницы в ценах на углерод в стране-экспортере и в ЕС при расчете платежей СВАМ. Поскольку цена может также принимать форму налога на углерод, то требуется определенная процедура определения эквивалентных цен.

Источник: Положение Концепции - Towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism. MOTION FOR A EUROPEAN PARLIAMENT RESOLUTION. European Parliament. 15.2.2021 REPORT towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism (europa.eu); комментарии – ЦЭНЭФ-XXI.

Таким образом, Европейский парламент предложил концепцию механизма CBAM по схеме «две дельты»: ∆ углеродоемкости*∆ цены на углерод. Это требует оценки удельной углеродоемкости продукции стран-экспортеров для сравнения с бенчмарками ЕС.

В директиве по запуску ЕСТ (Annex I. DIRECTIVE 2003/87/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC (Text with EEA relevance) (OJ L 275, 25.10.2003, p. 322003L0087 — EN — 25.06.2009 — 004.001 — 1) был сформирован список видов деятельности, которые включаются в ЕСТ. На первых двух стадиях работы ЕСТ (2005-2012 гг.) все квоты на выбросы промышленным установкам, включенным в ЕСТ, выдавались бесплатно. Поэтому бенчмарки не использовались, но был введен детальный учет выбросов ПГ этими установками, что позволило сформировать информационную базу для разработки системы бенчмаркинга. Эта система была принята в 2011 г. решением Европейской Комиссии и введена для третьей фазы работы ЕСТ с 2013 г.^[2]

В начале июня 2021 г. появился второй документ (видимо, как организованная от ЕС утечка) – проект порядка введения CBAM.^[3] По этому проекту в пилотную фазу CBAM попадают цемент, электроэнергия, удобрения, широкие перечни продукции черной металлургии (гранулы и порошки из чугуна, шпигеля, железа или стали; полуфабрикаты из чугуна или нелегированной стали и разные виды проката) и алюминиевой промышленности (необработанный алюминий, алюминиевые порошки и хлопья, прутки и профили, проволока, листы и полосы, фольга, трубы и фитинги).

Данный список, по-видимому, сформирован по следующим соображениям. Анализ показал^[4], что наиболее значимые физические и стоимостные объемы импорта в ЕС приходятся на: пластики, удобрения, органическую химию, черные металлы и алюминий. Наибольший объем воплощенных в импорте этих товаров ПГ составил: черные металлы (60 млн тСО₂), органическая химия (10), алюминий (9); пластики (7); неорганическая химия (7), удобрения (7); цемент (2). При цене на углерод 20 и 50 евро/тСО₂ цена цемента на рынке ЕС повышается на 21% и 51% соответственно, продукции черной металлургии – на 5-16%, удобрений – на 4-8%, алюминия – на 2-3%, неорганической химии – не более чем на 2%, а на пластики и продукцию органической химии – не более чем на 1%. По причине ограниченного влияния цены углерода и ограниченного объема воплощенного импорта ПГ, а также сложности расчета бенчмарков из пилотной фазы были исключены пластики и продукты химии. В выбранном списке товаров для пилотной стадии СВАМ велика доля России в их импорте ЕС. По полуфабрикатам черных металлов Россия занимает первое место, по плоскому прокату стали и алюминию – второе.

Важным соображением является тот факт, что ЕС сам является крупным экспортером продукции черной металлургии, удобрений и цемента. Это означает удорожание и снижение конкурентоспособности этой продукции ЕС на мировом рынке. Если эта проблема будет решаться за счет компенсаций экспортерам, то «эффективная» цена углерода снизится. Соблюдение принципа «соответствия стоимостной нагрузки» означало бы, что цены на углерод для схемы СВАМ должны быть снижены.

Удельные выбросы для простых продуктов включают прямые выбросы, а для сложных – помимо прямых выбросов еще значения воплощенных в сырье и полуфабрикатах объемов выбросов ПГ с учетом баланса поступлений из-за границ производственной системы тепловой и электрической энергии, а также металлургических газов. Методы расчета должны быть утверждены специальным актом. В СВАМ используется несколько бенчмарков (значения по умолчанию, или вмененные значения) – средние для ЕС удельные выбросы ПГ, удельные выбросы, замыкающие девятый дециль для установок, работающих в ЕС, удельные выбросы при производстве электроэнергии.

Организационная схема построена так. Импортер товаров в ЕС подает декларацию CBAM в Управление по CBAM, которая должна содержать информацию о выбросах ПГ, воплощенных в импортируемых товарах в течение предыдущего календарного года; страну происхождения товара; количество сертификатов CBAM (один сертификат соответствует 1 тСО_2-экв.), соответствующее общему объему воплощенных в импортируемых товарах выбросах ПГ. Импортер-декларант должен быть зарегистрирован в Управлении по CBAM. Если данные по удельным выбросам не предоставлены, то при расчете воплощенных выбросов используются вмененные значения, равные удельным выбросам, замыкающим девятый дециль для установок, работающих в ЕС (по каждому виду используемого в расчетах сырья и процесса).

Установки стран-экспортеров по требованию их операторов могут быть зарегистрированы в Управлении по CBAM в Регистре СВАМ. Именно эта схема используется для подтверждения уровня удельных воплощенных выбросов (они верифицируются независимым верификатором). После такой регистрации оператор установки может раскрыть информацию по выбросам декларанту – импортеру товаров на условиях конфиденциальности. Решение Управления по CBAM действует 2 года. Таким образом, российские экспортеры должны будут регистрироваться в Управлении по CBAM.

Сертификаты выкупаются импортером у Управления по CBAM по цене, действующей в ЕСТ. При недостаче выкупленных сертификатов будет взиматься штраф в размере трехкратной цены в ЕСТ. CBAM вводится как альтернатива бесплатному выделению квот на выбросы ПГ компаниям ЕС. Поэтому при отмене со временем бесплатного выделения квот все установки ЕСТ также по цене ЕСТ будут покупать квоты.

2. Особенности переходного периода

Существует переходный период, в рамках которого сохраняется бесплатная выдача квот на выбросы ПГ от установок, производящих ряд товаров с высоким риском «утечки углерода».^[5] Тезис об обеспечении уровня стоимостной нагрузки, соответствующей нагрузке на компании ЕС, отражен в двух положениях. Первое положение о том, что в переходный период (до полной отмены бесплатного выделения квот) число сертификатов к приобретению корректируется на долю бесплатно выделяемых в ЕСТ квот в их общем объеме. Для товаров с высоким риском «утечки углерода» все выбросы ниже установленного бенчмарка выделяются бесплатно.^[6] Поэтому из полученного объема сертификатов СВАМ вычитается число сертификатов, соответствующее доле бесплатно выделяемых в ЕС квот. В простейшем случае это равно отношению бенчмарка в системе торговли ЕС к среднему значению выбросов для этого продукта. Однако поскольку перечень продукции, для которой установлены 54 бенчмарка в ЕСТ и продуктов, охваченных СВАМ не совпадает, может использоваться более сложная схема. По логике «соответствия нагрузки» может вычитаться доля выбросов, равная отношению установленных для СВАМ вмененных выбросов (на уровне средних в ЕСТ) к оцененному импортером уровню удельных выбросов ПГ для импортированной продукции. В течение первых трех лет запуска СВАМ для каждого продукта будут использоваться вмененные ЕС значения «по умолчанию», что даст время импортерам и операторам установок наладить сбор данных для оценки удельных выбросов ПГ.

Второе положение – возможность зачета цены на углерод, уплаченной в стране-экспортере. Часть платежа на приобретение сертификатов СВАМ может быть компенсирована по цене на углерод, уплаченной поставщиком продукции в его стране. В простейшем случае этот алгоритм выглядит как произведение объема сертификатов на разницу в ценах углерода. Если с ценой ЕСТ все понятно, то с учетом цены углерода в стране-экспортере полной ясности нет. Будет, по-видимому, учитываться «эффективная» цена с учетом льгот или ограничений по уплате цены на углерод или налога на углерод.

В итоге на переходный период сохраняется схема «две дельты» (∆ углеродоемкости*∆ цены на углерод). В первые три года для определения первой дельты используется вмененное среднее для ЕС значение удельных выбросов ПГ, которое корректируется на долю бесплатной выдачи квот. Но уже в этот период страна-импортер может заявить о необходимости использовать более низкое значение. В данной формулировке используется понятие «страна», а не «декларант» или «оператор». Таким образом, в первые три года определение ряда параметров СВАМ выносится на уровень межгосударственных отношений.

Для импортируемой электроэнергии используется вмененное значение, равное средним выбросам ПГ в ЕС от установок, работающих на ископаемом топливе, определенное за предыдущий год. Если страна происхождения товаров может доказать, что удельные выбросы у нее ниже, чем вмененный показатель ЕС, то это значение может использоваться в качестве вмененного для импорта электроэнергии из этой страны. Декларант может использовать фактический уровень удельных выбросов, если они ниже средних по стране, если обоснует более низкие значения. Следующие условия для доказательства более низкого, чем в стране или ЕС, уровня выбросов должны быть выполнены в пакете. Декларант (импортер электроэнергии) должен заключить соглашение о покупке электроэнергии от поставщика в стране-экспортере на объем, равный объему, декларируемому для снижения удельного показателя выбросов. Источник электроэнергии должен быть введен в строй (или введены дополнительные мощности на существующих источниках) после запуска СВАМ. Фактически, это запрет на декларацию о том, что экспорт осуществляется только с источников низкоуглеродной генерации, построенных ранее в стране-экспортере. Источник должен быть или прямо связан с сетями ЕС, или должно быть доказано, что в транзитных сетях на указанный промежуток времени не было ограничений по пропускной способности сетей. Более того, этот объем пропускной способности по электроэнергии должен быть согласован с оператором транзитных сетей. Все это должно быть сертифицировано.

Другой важный аспект – учет косвенных выбросов от используемой электроэнергии в составе воплощенных выбросов ПГ. Для этих целей может использоваться среднее для страны происхождения товара значение удельных выбросов в расчете на кВт-ч, которое для этой страны будет ежегодно устанавливаться самим ЕС. Это вводит практический запрет на учет покупки электроэнергии отдельными операторами-поставщиками от низкоуглеродных источников на основе договоров о поставке «зеленой электроэнергии».

Для сокращения двух дельт и минимизации потенциальных потерь от введения CBAM необходимо:

• сформировать прозрачную и сопоставимую с ЕС систему отчетности по выбросам и стокам ПГ. В рамках ЕСТ такая информация собиралась в 2005-2012 гг., прежде чем было отменено положение о полном бесплатном выделении квот отраслям, подверженным риску утечки углерода. Процесс сбора информации в ЕС продолжается, и вмененные выбросы для СВАМ будут определены на основе собранной информации. В России придется параллельно формировать отчетность и рассчитывать удельные выбросы ПГ;

• создать систему бенчмаркинга по уровню углеродоемкости основных видов экспортной промышленной продукции и полуфабрикатов. За рубежом создано несколько таких систем, а в России их еще нет^[7];

• разработать согласованные правительством и отраслевыми ассоциациями Планы по декарбонизации и на их основе снижать углеродоемкость промышленной продукции. Отдельные российские компании уже приняли стратегии полной декарбонизации к 2050 г.^[8];

• снижать углеродоемкость производства электрической и тепловой энергии;

• вводить механизмы с ценой на углерод.

При любой из возможных схем введения CBAM возникает необходимость в оценке удельных выбросов ПГ, в первую очередь, для перечня продукции, охваченной механизмом СВАМ. В настоящее время самый широкий перечень таких значений для Европы представляет система бенчмаркинга EUROFER, которая полностью основывается на европейском стандарте – Standard EN 19694-2 Stationary source emissions – Greenhouse Gas (GHG) emissions in energy-intensive industries – Part 2: Iron and steel industry.

---

1. Towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism. MOTION FOR A EUROPEAN PARLIAMENT RESOLUTION. European Parliament. 15.2.2021 REPORT towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism (europa.eu) ↩︎

2. COMMISSION DECISION of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for harmonised free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council (notified under document C(2011) 2772) (2011/278/EU. Official Journal of the European Union L 130/1); Guidance Document n°9 on the harmonised free allocation methodology for the EU-ETS post 2020 Sector-specific guidance Final version issued on 15 February 2019 and updated on 29 July 2019. ↩︎

3. Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on the establishment of a Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM). ↩︎

4. Åhman M., M. Arensa , V. Vogla. 2020. International cooperation for decarbonizing energy intensive industries – Towards a Green Materials Club. July 2020. Environmental and Energy Systems Studies, Lund University P.O. Box 118 SE-221 00 LUND Sweden. ↩︎

5. COMMISSION DECISION of 24 December 2009 determining, pursuant to Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council, a list of sectors and subsectors which are deemed to be exposed to a significant risk of carbon leakage (notified under document C(2009) 10251) (Text with EEA relevance) (2010/2/EU). ↩︎

6. COMMISSION DECISION of 27 April 2011 determining transitional Union-wide rules for harmonised free allocation of emission allowances pursuant to Article 10a of Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council (notified under document C (2011) 2772) (2011/278/EU. Official Journal of the European Union L 130/1. ↩︎

7. Башмаков И.А., Д.О. Скобелев, К.Б. Борисов и Т.В. Гусева. Системы бенчмаркинга по удельным выбросам ПГ в черной металлургии // Черная металлургия. БЮЛЛЕТЕНЬ научно-технической и экономической информации. В печати. ↩︎

8. Ю. Шабала. 2021. Низкоуглеродная стратегия «Металлоинвеста». Презентация на семинаре «Показатели промышленного развития с низким уровнем выбросов в ЕС и в мире / «Зеленая сделка» ЕС и не только». 27 апреля, 2021. CENEF-XXI; С.Ю. Честной. Климатическая стратегия РУСАЛА. Презентация на семинаре «Показатели промышленного развития с низким уровнем выбросов в ЕС и в мире / «Зеленая сделка» ЕС и не только». 27 апреля, 2021. CENEF-XXI. ↩︎