Вернуться к оглавлению
В конец, к подразделам и материалам
Выбросы ПГ происходят во многих видах экономической деятельности. Поэтому практически все нормативные акты, так или иначе ее регулирующие, прямо или косвенно влияют на динамику выбросов ПГ. Среди них есть акты, прямо регулирующие выбросы ПГ. В ноябре 2016 г. Правительство Российской Федерации утвердило план реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовки к ратификации Парижского соглашения (распоряжение Правительства РФ от 3 ноября 2016 г. № 2344-р). План предусматривает осуществление следующих мероприятий:[1]
оценка социально-экономических последствий ратификации Парижского соглашения;
разработка модели государственного регулирования выбросов парниковых газов в Российской Федерации;
разработка проекта национального плана адаптации к неблагоприятным изменениям климата (в первой половине 2018 г. проект национального плана прошел межведомственное согласование, в настоящее время осуществляется его доработка);
доклад Президенту Российской Федерации о целесообразности ратификации Парижского соглашения (представлен в июле 2019 г.);
разработка плана по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах (проект разработан и прошел межведомственное согласование; принятие плана намечено на вторую половину 2019 г.);
разработка проекта стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года;
подготовка проекта федерального закона о государственном регулировании выбросов парниковых газов (в первой половине 2019 г. проект федерального закона прошел межведомственное согласование, в настоящее время находится на доработке);
подготовка проекта указа Президента Российской Федерации об утверждении цели ограничения выбросов парниковых газов к 2030 году и разработка плана мероприятий по реализации данной цели (декабрь 2019 г. и март 2020 г. соответственно).
Основополагающими общеэкономическими законодательными актами в области снижения антропогенных выбросов парниковых газов и предотвращения изменения климата, а также подзаконными актами, обеспечивающими их исполнение, действие которых продолжается в настоящее время, являются:
Климатическая доктрина Российской Федерации (2009) и Комплексный план ее реализации на период до 2020 года (2011 г.);
Указ Президента Российской Федерации «О сокращении выбросов парниковых газов» (2013) и план мероприятий по его реализации (2014 г.);
Концепция формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации (утверждена в 2015 г., актуализирована в 2018 г.);
пакет нормативно-методических документов по количественному определению выбросов и поглощений парниковых газов (2015; 2017), разработанный Минприроды России в рамках плана мероприятий по исполнению Указа Президента «О сокращении выбросов парниковых газов», который включает:
Методические рекомендации по проведению добровольной инвентаризации объема выбросов парниковых газов в субъектах Российской Федерации (распоряжение Минприроды России от 16 апреля 2015 г. № 15-р);
Методические указания и руководство по количественному определению объема выбросов парниковых газов организациями, осуществляющими хозяйственную и иную деятельность в Российской Федерации (приказ Минприроды России от 30 июня 2015 г. № 300);
Методические указания по количественному определению объема поглощения парниковых газов (распоряжение Минприроды России от 30 июня 2017 г. № 20-р);
Методические указания по количественному определению объема косвенных энергетических выбросов парниковых газов (приказ Минприроды России от 29 июня 2017 г. № 330).
Эти документы являются методическим обеспечением Концепции формирования системы мониторинга, отчетности и проверки объема выбросов парниковых газов в Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 22 апреля 2015 г. № 716-р, актуализировано распоряжением Правительства РФ от 30.04.2018 № 842-р). Ведущие российские компании используют их при осуществлении корпоративных инвентаризаций выбросов парниковых газов, а также при разработке и принятии программ по снижению выбросов и повышению энергетической эффективности, в том числе при подготовке и представлении международной нефинансовой экологической отчетности.
Помимо перечисленных выше непосредственных действий по ограничению антропогенной нагрузки на климат, за отчетный период осуществлялись общеэкономические и межотраслевые национальные политика и меры. Такими ныне действующими и принятыми за отчетный период нормативно-правовыми документами и подзаконными актами, обеспечивающими их исполнение, являются:
Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года;
Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации;
Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». В качестве 12 приоритетных национальных проектов определены «Цифровая экономика», «Экология», «Производительность труда и поддержка занятости», «Международная кооперация и экспорт», «Образование», «Культура», «Малое и среднее предпринимательство и поддержка предпринимательской инициативы», «Здравоохранение», «Демография», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Жилье и городская среда» и «Наука». Их реализация призвана обеспечить прорывное научно-технологическое и социально-экономическое развитие, а также повышение уровня жизни граждан России.
Вышеперечисленные документы не ставят непосредственную цель предотвратить или ослабить изменения климата. Они могут оказывать косвенный положительный эффект, поскольку создают условия для оптимального социально-экономического развития и тем самым способствуют сокращению антропогенных выбросов ПГ. Согласно Указу Президента Российской Федерации № 752 от 30 сентября 2013 г., в 2020 г. объем выбросов парниковых газов не должен превышать 75% объема выбросов 1990 г. Россия представила свой национально определяемый вклад (NDC), в котором указала, что целью ограничения антропогенных выбросов парниковых газов в Российской Федерации к 2030 г. может быть показатель, равный 70-75% выбросов 1990 г. при условии максимально возможного учета поглощающей способности лесов. Обязательство принято в масштабе всей экономики и, в частности, для всех секторов: энергетика; промышленные процессы и использование продукции; сельское хозяйство; землепользование, изменение землепользования и лесное хозяйство; отходы.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», Закон № 261 «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности…» и нормативные акты, принятые для запуска определенных в нем механизмов, содержат механизмы стимулирования сокращения потребления энергии и, соответственно, косвенно – сокращения выбросов ПГ. В Постановлении Правительства РФ от 8 ноября 2012 г. № 1148 «Об особенностях исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду при выбросах в атмосферный воздух загрязняющих веществ, образующихся при сжигании на факельных установках и (или) рассеивании попутного нефтяного газа» указано, что регулирование осуществляется в целях сокращения загрязнения атмосферного воздуха выбросами загрязняющих веществ и сокращения эмиссии парниковых газов, образующихся при сжигании и (или) рассеивании попутного нефтяного газа.
Ниже проведен подробный анализ актов, положения которых ведут к снижению выбросов и росту поглощений ПГ, как введенных в действие с 1990 г., так и находящихся в процессе разработки на момент формирования Стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, включая перечень программ и стратегий, в которых есть положения, оказывающие прямое или косвенное влияние на динамику выбросов ПГ:
Развитие энергетики;
Воспроизводство и использование природных ресурсов;
Развитие лесного хозяйства;
Охрана окружающей среды;
Развитие транспортной системы;
Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;
Развитие атомного энергопромышленного комплекса;
Комплексный план мероприятий по повышению энергетической эффективности экономики Российской Федерации;
Развитие внешнеэкономической деятельности;
Научно-технологическое развитие Российской Федерации;
Экономическое развитие и инновационная экономика;
Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности;
Развитие авиационной промышленности;
Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений;
Информационное общество;
Генеральная cхема размещения oбъектoв электрoэнергетики РФ до 2035 года;
Развитие угольной промышленности России на период до 2030 года;
Генеральная схема развития газовой отрасли на период до 2035 года;
Генеральная схема развития нефтяной отрасли Российской Федерации на период до 2020 года;
Проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года;
План мероприятий («дорожная карта») по реализации мер по освоению нефтяных месторождений и увеличению объемов добычи нефти в Российской Федерации;
Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года;
Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года;
Стратегия инновационного развития строительной отрасли Российской Федерации до 2030 года;
Стратегия развития металлургической промышленности на период до 2030 года;
Стратегия развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года;
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года;
Стратегия развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года;
Стратегия развития автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации на период до 2030 года;
Стратегия развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года;
Концепция подпрограммы «Развитие рынка газомоторного топлива» государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» и др.
Условия прогнозов, положенных в основу сценариев проекта Стратегии долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, определены в двух принятых правительством документах долгосрочного прогнозирования:
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года;
Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года.
Положения перечисленных выше документов в части уже оказанного влияния на выбросы ПГ рассмотрены ниже. Положения, которые еще только будут оказывать влияние в перспективе, рассмотрены в главе 10 при описании базового сценария.
Любое снижение эмиссии ПГ порождается определенными действиями. Не только специальная климатическая, но и любая другая политика и антропогенные действия в разных сферах прямо или косвенно влияют на объемы, состав и динамику выбросов ПГ. Как видно на рис. 5.1, падение выбросов ПГ в России в 1990-1994 гг. практически полностью совпадало с падением экономической активности, отраженной индикатором ВВП. Падение ВВП после 1994 г. замедлилось, но продолжалось вплоть до 1998 г. В 1994-1998 гг. выбросы ПГ снижались быстрее за счет роста нетто-поглощения углерода в секторе ЗИЗИЛХ. Без учета ЗИЗИЛХ выбросы практически стабилизировались после 1996 г. За счет ЗИЗИЛХ они снижались еще до 1998 г. и только затем стабилизировались. «Углеродный след» России – выбросы от потребления (за счет деятельности, обеспечивающей объемы потребления товаров и услуг на территории России) также практически стабилизировался после 1998 г.
Рисунок 5.1 – Динамика суммарных показателей выбросов ПГ и динамика ВВП Российской Федерации в 1990-2018 гг.
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных Росстата и национальной инвентаризации – Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Существует широкий перечень «рамочных», или «фоновых», мер политики, которые либо прямо обеспечивают значительное сокращение выбросов ПГ (но не в качестве своей главной цели, а в качестве побочного эффекта), либо создают условия для эффективной работы других мер политики. К ним можно отнести радикальные рыночные реформы в России в 90-х годах; структурные реформы, налоговые реформы, приватизацию государственных предприятий, закрытие неэффективных предприятий, либерализацию цен и торговли, либерализацию рынков энергии, демилитаризацию экономики, снижение уровня монополизации экономики, борьбу с коррупцией. Такие меры обусловлены, главным образом, желанием повысить общую эффективность экономики или обеспечить энергетическую безопасность страны, но они также оказывают значительное, а подчас решающее, влияние на выбросы ПГ через воздействие на систему стимулов и мотивацию, на уровни экономической активности, на структуру производства и смену технологий, на доступность финансовых ресурсов, на изменение моделей потребления и энергоиспользования. В 90-х годах прошлого и в начале нынешнего века такое снижение часто называли очень неудачным термином «горячий воздух» и указывали на Россию. На самом деле, как показано в Главе 3, «горячим воздухом» были «наполнены» успехи в снижении выбросов ПГ очень многих стран.
Что касается России, то снижение выбросов за счет падения ВВП – это самая экономически затратная мера по снижению выбросов ПГ, и уже по одной этой причине она никак не может называться «горячим воздухом». Кумулятивное снижение выбросов ПГ в 1990-1998 гг. составило 8718 млн т СО2экв. Кумулятивные потери ВВП (в долл. 2011 г. по ППС) составили 7583 млрд долл. Таким образом, экономические потери, сопровождавшие снижение выбросов ПГ в этот период, равны 870 долл./тСО2экв. Если в расчете использовать ВВП по рыночному курсу валют в ценах 2010 г., то получится почти 400 долл./тСО2экв. Какую метрику ни возьми, получается, что Россия заплатила самую высокую цену за снижение выбросов ПГ в 90-х годах (400-870 долл./тСО2экв.).
Разница между «углеродным следом» России (выбросы от потребления) и территориальными выбросами (по данным инвентаризации) увеличилась с 4,1% в 1990 г. (97 млн т СО2экв.) до 21,8% в 1998 г. (346 млн т СО2экв.) и затем сократилась до 17,2% в 2016 г. (304 млн т СО2экв.). Таким образом, вклад фактора роста баланса углеродоемкости экспорта и импорта продукции и услуг вырос на 249 млн т СО2экв. в 1990-1998 гг., а затем под влиянием более динамичного роста импорта в Россию снизился на 42 млн т СО2экв. в 1998-2017 гг. В итоге, если территориальные выбросы ПГ в России в 2017 г. были на 49% ниже уровня 1990 г., то «углеродный след» России в 2017 г. оказался на 58% ниже уровня 1990 г.
На рис. 5.2 видно, что существенное падение выбросов ПГ до 1998 г. было следствием снижения экономической активности, и в первые годы также – снижения удельных выбросов, в т.ч. за счет сворачивания неэффективных производств с высокой нагрузкой на окружающую среду. Отчасти это компенсировалось структурными сдвигами. Этот фактор отражает вклад неравномерности динамики отдельных видов экономической деятельности. Он действует в противофазе циклу: в годы спада объемы производства в ряде углеродоемких видов деятельности снижаются медленнее, и наоборот – медленнее растут в годы подъема. Это относится к транспорту, зданиям, добыче нефти и газа, выработке электроэнергии и другим видам деятельности. После 1998 г. структурные сдвиги и повышение эффективности использования факторов производства в процессах приватизации, а также рост загрузки производственных мощностей, которые стали результатом реформ 90-х годов, позволили за счет структурного фактора и фактора снижения углеродоемкости практически полностью нейтрализовать рост выбросов, порожденный экономическим бумом начала XXI века.
Рисунок 5.2 – Факторы, определявшие динамику выбросов ПГ (кроме ЗИЗИЛХ)
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных Росстата и национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Существенное замедление роста экономики после 2008 г. заметно сократило как масштабы вариации выбросов ПГ, так и вклад отдельных факторов. В 2016 и 2017 годах вклад фактора углеродоемкости способствовал росту выбросов и дополнял, а не компенсировал, влияние фактора экономической активности.
Самым крупным источником выбросов является сектор «энергетика». Составляющие выбросов в этом секторе менялись разнонаправленно (рис. 5.3). Уровень 1990 г. уже превышен по технологическим выбросам и утечкам от систем нефте- и газоснабжения (включая стадии добычи, транспортировки, распределения и потребления). Выбросы от сжигания топлива в промышленности только на 14% ниже уровня 1990 г. Они сохранялись на низком уровне до 2004 г., а затем стали динамично расти. Еще более динамично после 2000 г. росли выбросы на транспорте. Выбросы ПГ от сжигания топлива в зданиях, сельском хозяйстве и других секторах падали до 2005 г., затем оставались примерно на одном уровне, а потом стали расти. Существенно сдерживался рост выбросов ПГ в секторе «энергетика» за счет стабилизации выбросов от сжигания топлива в отраслях ТЭК после 1996 г. После 2011 г. выбросы в этом подсекторе даже снижались.
Согласно тождеству Кайи, четыре фактора являются главными движущими силами выбросов ПГ в секторе «энергетика» (рис. 5.4). Изменение численности населения играло довольно скромную роль (кроме 2014 г., после присоединения к России Крыма). Рост ВВП на душу населения стимулировал рост выбросов, за исключением кризисных лет (1991-1996, 1998, 2009 и 2015 гг.). Главным фактором, который сдерживал рост выбросов, было повышение энергоэффективности. Исключениями также были кризисные годы. Поскольку, как было указано выше, вклад фактора структурных сдвигов работает в противофазе кризису, темпы снижения энергоемкости находятся также в противофазе кризису (рис. 5.6), так как более энергоемкие виды деятельности менее подвержены циклической динамике.
Рисунок 5.3 – Динамика выбросов ПГ в секторе «энергетика»
Источник: Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Рисунок 5.4 – Темпы прироста отдельных факторов тождества Кайи, определяющих динамику выбросов и ПГ в секторе «энергетика»
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных Росстата и национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Рисунок 5.5 – Динамика выбросов ПГ в секторе «энергетика»
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных Росстата и национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Всего за 1990-2017 гг. вклад фактора повышения энергоэффективности в снижение выбросов и торможение их роста составил 631 млн тСО2экв, а вклад фактора снижения углеродоемкости энергии был в 10 раз меньше – 64 млн тСО2экв. Эти эффекты порождались различными мерами политики, как «рамочными», так и специальными мерами по повышению энергоэффективности и развитию безуглеродных источников энергии.
Рисунок 5.6 – Вклад отдельных факторов в изменение выбросов CO2 от сжигания топлива в 1990-2018 гг.
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
Фактор изменения энергоемкости на рис. 5.6 отражает не только совершенствование технологий, но и изменение погодных условий, загрузки производственных мощностей, рост обеспеченности населения бытовыми приборами. На основе большого объема подробных данных декомпозиционный анализ по 46 направлениям использования энергии за период 2000-2018 гг. позволяет выявить вклад каждого из перечисленных факторов (рис. 5.7). Получается, что за счет экономической активности выбросы ПГ должны были вырасти на 858 млн тСО2экв., за счет климата – еще на 3 млн тСО2экв., за счет повышения благоустройства жилищного фонда и обеспеченности бытовыми приборами – на 12 млн тСО2экв., за счет роста углеродоемкости потребляемой энергии – еще на 35 млн тСО2экв. Таким образом, суммарный потенциал роста выбросов составил 908 млн тСО2экв. Сдерживали рост три фактора: рост загрузки производственных мощностей (на 53 млн тСО2экв.), структурные сдвиги в экономике (на 555 млн тСО2экв.) и снижение технологической энергоемкости (на 267 млн тСО2экв.). Это позволило ограничить прирост выбросов ПГ уровнем 35 млн тСО2экв. Часть структурных сдвигов – это результат рамочных мер по реформированию российской экономики, другая часть – результат делового цикла. Повышение энергоэффективности – это частично результат мер политики, реализованных в этой сфере, а частично – автономный эффект от замены оборудования на современные образцы.
Рисунок 5.7 – Вклад отдельных факторов в изменение выбросов ПГ от сектора «энергетика» в 2000-2018 гг.
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
Широкий набор решений, в т.ч. в рамках реализации серии Энергетических стратегий[2] на разные сроки, повлиял на развитие отраслей ТЭК и на динамику выбросов ПГ в этом секторе. Среди таких решений, в первую очередь, – приватизация нефтяной и угольной промышленности, создание ПАО «Газпром» и формирование группы независимых производителей газа, формирование и развитие системы транспорта нефти и газа, в т.ч. в сжиженном состоянии. Значительная часть положений начальной стадии реформирования российского ТЭК определена 69-ФЗ от 31.04.1999 «О газоснабжении в Российской Федерации»; 35-ФЗ от 26.032003 «Об электроэнергетике»; 81-ФЗ от 20.06.1996 «О государственном регулировании добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»; 41-ФЗ от 14.04.1995 «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», которым определяется порядок регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию на федеральном и региональном уровнях. Эти и другие нормативные акты определили изменение основ ценообразования в отраслях ТЭК, начиная с концепции «затраты плюс» с переходом на рыночные принципы ценообразования и развитие биржевой торговли и на концепцию равнодоходности в отношении природного газа, что к 2013 г. позволило выйти на уровень цен 119 долл./тыс.м3 для промышленности и 90 долл./тыс.м3 для населения.
Только в 2018-2019 гг. приняты федеральные законы, направленные на переход к новой системе налогообложения путем введения налога на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (НДД), а также на завершение «налогового маневра» в нефтяной отрасли; утвержден план мероприятий по освоению нефтяных и газовых месторождений и увеличению объемов добычи нефти в Российской Федерации, заключены соглашения с нефтяными компаниями по удержанию розничных цен на нефтепродукты, а также по гарантированию ежемесячных отгрузок моторного топлива на внутренний рынок на уровне, превышающем уровень 2017 г. В соответствии с четырехсторонними соглашениями (между ФАС России, Ростехнадзором и нефтяными компаниями) ведется модернизация нефтеперерабатывающих производств.[3] Индекс энергоэффективности в нефтеперерабатывающей промышленности вырос с 25% в 2000 г. до 50% в 2017 г. Реализуются требования Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации; программ «Развитие энергетики», «Воспроизводство и использование природных ресурсов»; «Развитие атомного энергопромышленного комплекса»; «Развитие угольной промышленности России на период до 2030 года»; Генеральных cхем размещения oбъектoв электрoэнергетики РФ до 2035 года; развития газовой отрасли на период до 2035 года; развития нефтяной отрасли Российской Федерации на период до 2020 года.
Параметры развития электро- и теплоэнергетики определяются Доктриной энергетической безопасности Российской Федерации; Федеральным законом «Об электроэнергетике»; Государственной программой развития энергетики; Генеральной схемой размещения объектов электроэнергетики РФ до 2035 года; Государственной программой развития атомного энергопромышленного комплекса; Распоряжением Правительства об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области энергетики; Распоряжением Правительства «Основные направления государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2024 года»; Федеральным законом «О теплоснабжении»; Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения»; Постановлением Правительства РФ «О коммерческом учете тепловой энергии, теплоносителя»; Распоряжением Правительства РФ о Плане мероприятий («дорожная карта») «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии» и многими другими документами.
В 2009 г. был завершен процесс реформирования электроэнергетики, задачи которого включали рост общей эффективности электроэнергетики и создание условий для ее развития на основе частных инвестиций. Эти задачи решались за счет разделения отрасли на естественно-монопольные (в основном, передача и распределение электроэнергии, диспетчеризация) и конкурентные (производство электроэнергии, сбыт) виды деятельности: развитие системы рыночных отношений; реформирование государственного регулирования естественных монополий, снижение тарифов и обеспечение инвестиционной привлекательности отрасли. Создана единая генерирующая компания, владеющая и управляющая атомными электростанциями (ОАО «Концерн Энергоатом»). Ликвидировано ОАО РАО «ЕЭС России». На его базе сформирована система генерирующих компаний (оптовые генерирующие компании, ОГК) и территориальные генерирующие компании, ТГК), гидрогенерирующая компания (ОАО «РусГидро»), «Энергетические системы Востока» для управления электроэнергетикой Дальнего Востока. Создана группа инфраструктурных компаний «Системный оператор Единой энергетической системы» (ОАО «СО ЕЭС»), Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы (ОАО «ФСК ЕЭС»), ОАО «Холдинг МРСК» для управления распределительными электрическими сетями, ОАО «Администратор торговой системы» (ОАО «АТС»). Создана саморегулируемая организация, объединяющая субъектов электроэнергетики и крупных потребителей электрической и тепловой энергии (НП «Совет рынка»). Развитие нормативной базы не прекращается.
Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» является крупнейшим производителем электроэнергии в России, обеспечивая свыше 18% энергетических потребностей страны. В общей сложности на 10 атомных станциях России в промышленной эксплуатации находятся 35 энергоблоков. Компания занимает первое
место в мире по величине портфеля зарубежных проектов, на разной стадии реализации находятся 36 энергоблоков в 12 странах. В настоящее время Росатом сооружает в России 4 новых энергоблока и ПАТЭС «Академик Ломоносов». Росатом занимает второе место в мире по запасам урана и четвертое место – по объему его добычи, а также обеспечивает 17% рынка ядерного топлива.
Группа «РусГидро» объединяет 70 гидроэлектростанций в России и за рубежом, тепловые электростанции и электросетевые активы на Дальнем Востоке, а также энергосбытовые компании и научно-проектные институты. Установленная мощность электростанций, входящих в состав «РусГидро» составляет 39,7 ГВт.
В период с 1990 по 2000 гг. возобновляемая энергетика в России не получила особого развития в силу следующих факторов. Во-первых, технологическая база энергетики не была ещё полностью готова к промышленному освоению в широких масштабах этого сектора. В России эта база в то время практически отсутствовала. Во-вторых, экономические показатели генерации на основе ВИЭ в этот период не показывали достаточного уровня конкурентоспособности, хотя тренды на снижение удельных затрат и повышение эффективности уже в это время были очевидны для специалистов. В-третьих, уровень цен на углеводороды в мире и в России в период с 1990 по 2000 гг., а также высокий уровень обеспеченности страны этими ресурсами, ещё больше снижали конкурентоспособность ВИЭ по сравнению с традиционной энергетикой. В-четвёртых, в стране отсутствовала законодательная и нормативная база поддержки развития энергетики на основе ВИЭ, а первая попытка разработки такого закона, предпринятая в 1997 г., оказалась неудачной. Фактически, развитие возобновляемой энергетики в период с 1990 по 2000 гг. свелось к развитию отдельных малых ГЭС, спорадические тестовые установки солнечных панелей малой мощности и началу строительства в 1999 г. первой в России промышленной Куликовской ВЭС в Калининградской области мощностью 5,1 МВт.
Одновременно с этим необходимо упомянуть о построенных преимущественно в советское время тепловых станциях на основе сжигания отходов деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности, пищевой и сельхозперерабатывающей промышленности при крупных предприятиях и комбинатах соответствующего профиля суммарной мощностью 1145,6 МВт. Эти станции работают преимущественно на производство тепла и пара для производственных нужд своих предприятий и комбинатов; производство электроэнергии также во многом идёт на внутреннее потребление.
В 2000-2010 гг. усилиями преимущественно ПАО «РусГидро» было введено несколько новых МГЭС, чем развитие практической энергетики ВИЭ и ограничилось в этот период. Была начата работа по подготовке законодательной и нормативной базы поддержки развития ВИЭ в России, что стало фундаментом всех последующих нормативных и производственных решений по развитию энергетики на основе ВИЭ в стране. Эта работа завершилась принятием поправок в ФЗ-35 «Об электроэнергетике», которые, по сути, впервые институировали возобновляемую энергетику в стране как часть отрасли электроэнергетики и национальную систему её поддержки.[4] Важным шагом стало Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р, впервые установившее количественные ориентиры развития возобновляемой энергетики в стране: 2,5% доли ВИЭ к 2015 г. и 4,5% к 2020 г. в энергобалансе потребления электроэнергии.
Весной 2010 г. Минэнерго России предложило новый подход к системе поддержки ВИЭ. Основная его идея состояла в замене механизма ценовых надбавок на компенсацию затрат на установку ВИЭ на основе специальных договоров предоставления мощности, получивших название ДПМ ВИЭ. Исходя из выработанной и согласованной исполнительными органами власти позиции по новой схеме поддержки ВИЭ на основе рынка мощности, в июне 2011 года в Федеральное собрание (Государственную Думу) группой депутатов был внесен проект закона от 05.07.2011 № 497896-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» (в части совершенствования работы сетевого комплекса и функционирования рынков электроэнергии)» - второе чтение, который, помимо прочих поправок в ФЗ №35-ФЗ «Об электроэнергетике», предложил наряду с имеющимися положениями об использовании надбавок к ценам также и плату за мощность в качестве инструмента поддержки ВИЭ. Позднее, осенью 2011 г., на последнем заседании Думы перед роспуском для новых выборов депутатов данный закон был принят, впоследствии одобрен Советом Федерации и подписан Президентом России.
На протяжении долгого времени и в значительных объемах из бюджета предоставляется поддержка АЭС. В последние годы введены новые механизмы поддержки строительства новых эффективных мощностей (ДПМ) тепловой генерации и генерации на основе ВИЭ, тарифные набавки для развития нетопливной генерации (АЭС и ВИЭ). Скорректированные на инфляцию цены на электроэнергию также выросли по сравнению с 1990 г. Начался поэтапный переход на регулирование цен на тепловую энергию по методу «альтернативной котельной». Только в 2018 г. был принят широкий набор нормативных актов.[5] Существенно были повышены цены на электроэнергию по сравнению с уровнем 1990 г.
Все эти меры позволили сдвинуть процесс декарбонизации российской электроэнергетики с мертвой точки, на которой он застыл в 1990-2010 гг. (рис. 5.8). Удельные выбросы парниковых газов на электростанциях в 2018 г. снизились на 37,2 г СО2-экв/кВт-ч по сравнению с 2000 г. и на 79,7 г СО2-экв/кВт-ч по сравнению с
1990 г. и составили 293,4 СО2-экв/кВт-ч (с учетом выработки электрической энергии и тепловой энергии на ТЭС).
Рисунок 5.8 – Удельные выбросы ПГ при производстве электроэнергии, а также теплоэнергии на ТЭС
Источник: ООО «ЦЭНЭФ-XXI».
В России в 2018 г. на долю тепловых станций приходилось 63,7% производства электроэнергии, из них на ТЭС на биомассе – около 2%. Доля АЭС составила 18,3%, ВИЭ – 17,2%, из них ГЭС – 17,1%. Таким образом, доля безуглеродных источников составила 38,3%. По сравнению с 1990 г. генерация электроэнергии на АЭС выросла на 7,4%, на ГЭС – на 1,7%, на ВИЭ – на 0,1%. К концу 2018 г. общая установленная электрическая мощность объектов, функционирующих на основе ВИЭ, достигла 52,6 ГВт, что составило 20,5% от общей установленной электрической мощности в России (256,6 ГВт). Подавляющая ее часть (50,2 ГВт) пришлась на гидроэнергетику. С большим отрывом за ней следовала биоэнергетика (1,8 ГВт). Установленная мощность солнечных и ветряных электростанций составила 490 МВт и 105 МВт соответственно. Установленная мощность АЭС достигла 29 ГВт.
Удельный расход условного топлива на выработку электроэнергии ТЭС в 2018 г. снизился на 27,2 гут/кВт-ч по сравнению с 2000 г. и составил 314,3 гут/кВт-ч. Удельный расход условного топлива на отпуск тепловой энергии ТЭС в 2018 г. снизился на 1,8 кг/Гкал по сравнению с 2000 г. и составил 151,4 кг/Гкал, а удельный расход на производство тепловой энергии котельными в 2018 г. снизился на 22,8 кг/Гкал по сравнению с 2000 г. и составил 155,1 кг/Гкал.
Выбросы парниковых газов от электростанций в 2018 г. по сравнению с 1990 г. снизились на 156,5 млн тСО2экв и составили 573,8 млн тСО2экв. Снижение выбросов за счет изменения структуры топливного баланса производства электроэнергии оценивается в 47,6 млн тСО2экв. Это обусловлено снижением в топливном балансе доли угля и мазута на 5 и 11% соответственно при росте доли газа на 18%. Снижение выбросов за счет развития безуглеродной генерации (АЭС, ГЭС и ВИЭ) составило 108,9 млн тСО2экв. Основной вклад пришелся на АЭС (77,6%) и ГЭС (21,7%). Выбросы парниковых газов от котельных в 2018 г. снизились на 61,8 млн тСО2экв по сравнению с 2000 г. и составили 183 млн тСО2экв.
Декомпозиционный анализ для отраслей ТЭК проведен по следующим 11 направлениям использования энергии: производство электроэнергии, тепловой энергии на ТЭЦ и на котельных, переработка нефти, газа и угля, использование электроэнергии на собственные нужды, использование тепловой энергии на собственные нужды, потери при добыче топлива, а также при распределении электрической и тепловой энергии. Этот анализ позволяет выделить влияние следующего набора факторов на динамику выбросов ПГ в ТЭК: рост объемов производства; углеродоемкость (отношение выбросов ПГ к объемам производства, потребления или потерь энергии); энергоемкость; структурный фактор (отражает неравномерность динамики драйверов экономической активности по направлениям использования энергии); климат (ГСОП); загрузка ПМ. Влияние фактора загрузки производственных мощностей отражает неравномерность роста переменных и условно-постоянных расходов энергии при изменении объемов производства продукции, работ и услуг. К условно-постоянным расходам энергии отнесены расходы тепловой энергии на отопление, а также расходы электрической энергии на освещение, собственные нужды блок-станций и потери в заводских электросетях. Результаты декомпозиционного анализа показаны на рис. 5.9.
Рисунок 5.9 – Вклад отдельных факторов в динамику выбросов ПГ отраслями ТЭК
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
В 2000-2018 гг. в целом для 11 направлений использования энергии в ТЭК углеродоемкость использования энергии способствовала снижению выбросов ПГ на 35 млн тСО2экв. и тормозила рост выбросов, порождаемый увеличением производства (на 130 млн тСО2экв.). Вклад структурного фактора (-88 млн тСО2экв.) связан в основном со снижением выработки тепловой энергии, что стало результатом политики повышения энергоэффективности в секторах конечного потребления энергии (в зданиях и в промышленности). Рост загрузки производственных мощностей в ТЭК способствовал снижению выбросов только на 0,7 млн тСО2экв., а итоговый эффект фактора климата был равен нулю. Самый существенный вклад внесло повышение энергоэффективности, которое нейтрализовало рост выбросов на 55 млн тСО2экв.
Таким образом, за счет прямых и косвенных эффектов от реализации мер политики по реформированию, структурной перестройке и модернизации ТЭК удалось добиться снижения выбросов на 48 млн тСО2экв. при росте экономической активности.
Промышленность является сектором, где меры политики по повышению энергетической эффективности и развитию низкоуглеродных источников энергии, а также повышению эффективности использования материалов, в основном, ограничены мерами, предусмотренными отдельными программами, такими как «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»; «Развитие авиационной промышленности»; «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений»; «Стратегии развития металлургической промышленности на период до 2030 года»; «Стратегии развития химического и нефтехимического комплекса на период до 2030 года».
Работа промышленности России регламентируется следующими важными федеральными и отраслевыми нормативными документами. Федеральный закон № 488-ФЗ «О промышленной политике Российской Федерации», принят 31.12.2014 г. (далее – Закон № 488-ФЗ). Его основные цели: формирование единой законодательной базы, определяющей правила, принципы и механизмы государственного стимулирования развития российской промышленности, введение дополнительных мер поддержки российских производителей. В числе основных задач Закона № 488-ФЗ – освоение производств инновационной промышленной продукции, повышение производительности труда, внедрение импортозамещающих, ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий. Выделяются такие виды государственной поддержки промышленных предприятий, как финансовая (через госфонды развития промышленности) и информационно-консультативная. Закон № 488-ФЗ устанавливает открытый перечень мер стимулирования промышленной деятельности, а также особенности применения уже существующих мер (в частности, предоставления бюджетных субсидий) и новых мер, не предусмотренных действующим законодательством (специальный инвестиционный контракт).
Специальный инвестиционный контракт заключается на срок до 10 лет между субъектом или муниципалитетом Российской Федерации и инвестором. При этом инвестор обязуется создать или модернизировать производство промышленной продукции на территории России, а другая сторона инвестиционного контракта, в свою очередь, предоставляет инвестору господдержку и гарантирует ему неповышение величины налоговой нагрузки в течение действия инвестиционного контракта. В отличие от соглашения о государственно-частном партнерстве и концессионного соглашения, в рамках инвестиционного контракта государство не осуществляет вложений бюджетных средств или государственного имущества в объект инвестиций и не получает права собственности на него. Условиями специального инвестиционного контракта являются: характеристики промышленной продукции, производство которой создается или модернизируется; перечень мероприятий, направленных на создание или модернизацию производства промышленной продукции; объем инвестиций в создание или модернизацию производства промышленной продукции; перечень мер стимулирования деятельности в сфере промышленности, применяемых в течение срока действия специального инвестиционного контракта (к инвестору и/или к иным лицам, указанным в контракте).
Однако Законом № 488-ФЗ не предусматривается никаких условий государственной поддержки и мер стимулирования для инвестора, который при создании нового (или при модернизации существующего) производства применяет энергоэффективные технологии, которые приводят к снижению энергоемкости и углеродоемкости промышленной продукции и сокращению выбросов парниковых газов. Также Законом № 488-ФЗ не предусматривается никаких мер воздействия на инвестора, который при создании нового (или при модернизации существующего) производства использует морально устаревшие и энергозатратные технологии, которые могут привести к росту углеродоемкости промышленной продукции и увеличению выбросов парниковых газов. Таким образом, Федеральный закон № 488-ФЗ «О промышленной политике Российской Федерации» определяет только общие положения по стимулированию развития промышленности России без учета использования энергоэффективных технологий и мероприятий, направленных на сокращение энергоемкости промышленных производств и уменьшение выбросов парниковых газов.
Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации № 328 от 15.04.2014 года (далее – ПП РФ № 328). Основная цель ПП РФ № 328 – создание в Российской Федерации конкурентоспособной, устойчивой, структурно сбалансированной промышленности, которая могла бы интегрироваться в мировую технологическую среду на основе разработки и применения передовых промышленных технологий. Целевые показатели программы включают энергоемкость обрабатывающих производств по отношению к базовому 2011 г. ПП РФ № 328 включает 9 федеральных целевых программ (подпрограмм): «Развитие транспортного и специального машиностроения»; «Развитие производства средств производства»; «Развитие легкой и текстильной промышленности, народных художественных промыслов, индустрии детских товаров»; «Развитие производства традиционных и новых материалов»; «Содействие в реализации инвестиционных проектов и поддержка производителей высокотехнологической продукции в гражданских отраслях промышленности»; «Содействие проведению научных исследований и опытных разработок в гражданских отраслях промышленности»; «Развитие промышленной инфраструктуры и инфраструктуры поддержки деятельности в сфере промышленности»; «Развитие системы технического регулирования, стандартизации и обеспечение единства измерений»; «Ликвидация последствий деятельности объектов по хранению и объектов по уничтожению химического оружия в Российской Федерации».
ПП РФ № 328 не рассматривает такие энергоемкие и углеродоемкие отрасли, как черная и цветная металлургия, целлюлозно-бумажная промышленность, химическая и нефтехимическая промышленность, промышленность строительных материалов, нефтеперерабатывающая промышленность. Также ПП РФ № 328 не охватывает всю добывающую промышленность Российской Федерации (целевые показатели и ожидаемые результаты распространяются только на вид экономической деятельности «Обрабатывающие производства»). Соответственно, ПП РФ № 328 имеет только локальный характер и не охватывает всех отраслей промышленности России, в том числе самых энергоемких и углеродоемких. В качестве одного из ожидаемых результатов реализации ПП РФ № 328 указано повышение производственной энергоэффективности и внедрение наилучших доступных технологий для сокращения энергоемкости промышленных производств. Однако ни в одной из 9 федеральных целевых подпрограмм не приводятся конкретные значения этого показателя (ни в абсолютных величинах, не по отношению к базовому 2011 г.). Государственную программу «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» нельзя рассматривать
как нормативно-правовой документ, который может стимулировать сокращение выбросов парниковых газов в Российской Федерации.
«Стратегия развития черной металлургии России на 2014-2020 годы и на перспективу до 2030 года» утверждена приказом Минпромторга России № 839 от 05.05.2014 г. Согласно Стратегии, главной целью развития черной металлургии России на период до 2030 г. является удовлетворение спроса внутреннего и мирового рынков на металлопродукцию в необходимых номенклатуре, качестве и объемах и использование наилучших доступных технологий. В Стратегии предусматриваются следующие варианты развития черной металлургии России: консервативный (инерционный); умеренно-оптимистичный (энергосырьевой) и форсированный (инновационный). Согласно Стратегии, в перспективе 2020-2030 гг. по сравнению с уровнем 2018 года производство основных продуктов черной металлургии должно измениться: концентрата железорудного – увеличение на 11-17%; кокса металлургического – уменьшение на 0,4-9,3%; чугуна – увеличение на 3,3-11,9%; стали – увеличение на 6,4-27%; проката черных металлов – увеличение на 6-27%.
Стратегией определены следующие основные показатели (индикаторы) для оценки снижения энергоемкости готовой продукции и сокращения выбросов парниковых газов:
уменьшение расхода кокса металлургического для производства чугуна: до 335 кг/т к 2030 году (на 30%);
увеличение доли выплавки стали в электропечах: до 42% к 2030 г.;
увеличение доли стали, полученной с машин непрерывного литья заготовок: до 95% к 2020 г. и до 98% к 2030 г.;
сокращение энергоемкости готовой продукции (в расчете на 1 т стали): на 14-17% к 2020 г. и на 30-32% к 2030 г.;
сворачивание использования мартеновского способа производства стали в России к 2020 г.[6]
«Стратегию развития черной металлургии России на 2014-2020 годы и на перспективу до 2030 года» можно рассматривать как нормативно-правовой документ, реализация которого может привести к сокращению выбросов парниковых газов в Российской Федерации.
«Стратегия развития цветной металлургии России на 2014-2020 годы и на перспективу до 2030 года» утверждена приказом Минпромторга России № 150 от 05.05.2014 г. Согласно Стратегии, главной целью развития цветной металлургии России
на период до 2030 г. является удовлетворение растущего спроса на цветные металлы в необходимых номенклатуре, качестве и объемах и с использованием наилучших доступных технологий. Основное внимание в Стратегии уделяется производству первичного алюминия, так как производство алюминия является наиболее энергоемким в отрасли (до 67-70% от всего потребления электроэнергии цветной металлургией). По российским алюминиевым заводам компании «ОК РУСАЛ» среднее значение удельного технологического расхода электроэнергии на производство 1 т алюминия составляет 15623-15334 кВт-ч/т. При этом на Саяногорском алюминиевом заводе (технологическая линия № 5 с электролизерами ОА 2-го поколения (электролизеры РА-550)) величина этого показателя равна 13257-13650 кВт-ч/т. Компанией «ОК РУСАЛ» поставлена амбициозная задача – к 2020 г. достичь на электролизерах 2-го поколения удельного технологического расхода электроэнергии 12500 кВт-ч/т, что существенно меньше среднего значения для зарубежных стран (13766 кВт-ч/т, по данным за 2017 год).
Согласно Стратегии, в перспективе 2020-2030 годов производство первичного алюминия должно увеличиться на 22-49%. Показатели энергоемкости продукции цветной металлургии в Стратегии не рассматриваются. «Стратегия развития цветной металлургии России на 2014-2020 годы и на перспективу до 2030 года» ориентирована в первую очередь на производственные показатели развития отрасли. По этому нормативному документу практически невозможно оценить изменение энергоемкости и углеродоемкости производств цветной металлургии при развитии отрасли.
Федеральный Закон № 261-ФЗ установил обязательные энергетические обследования для организаций с участием государства или муниципального образования, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, организаций, осуществляющих производство и (или) транспортировку воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, производство нефтепродуктов, переработку природного газа, нефти, транспортировку нефти, нефтепродуктов, организаций, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива, мазута, тепловой энергии, угля, электрической энергии превышают десять миллионов рублей за календарный год. Было принято Постановление Правительства РФ от 25.12.2011 № 19 «Об утверждении Положения о требованиях, предъявляемых к сбору, обработке, систематизации, анализу и использованию данных энергетических паспортов, составленных по результатам обязательных и добровольных энергетических обследований» и Приказ Министерства энергетики РФ от 19.04.2010 г. № 182 «Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по
результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования». Больший эффект дали положения Федерального Закона № 261-ФЗ о необходимости для ряда промышленных компаний разрабатывать и реализовывать программы повышения энергоэффективности.
Россия приступает к использованию нового механизма экологического регулирования и промышленной политики – внедрению наилучших доступных технологий. Создается новая система регулирования. Готовность государства стимулировать отказ от устаревших и неэффективных технологий реализуется в формировании нормативной базы для обеспечения такого перехода. Наилучшая доступная технология (НДТ) – это технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, соответствующая современным достижениям науки и техники и обеспечивающая охрану окружающей среды. В нормативно-правовом поле Российской Федерации понятие НДТ закреплено в ФЗ № 219 от 21.07.2014 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2014 г. № 2178-р подготовлен 51 отраслевой справочник НДТ для таких отраслей, как производство цветных и чёрных металлов, минеральных удобрений, основных органических веществ, строительных материалов, бумаги, добыча и переработка нефти и газа и т.д. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.12.2014 г. № 1458 утвержден порядок определения технологии в качестве НДТ. Перечень областей применения НДТ закреплен распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.12.2014 г. № 2674-р. Этот инструмент промышленной политики еще только запускается, поэтому оценивать его результативность пока рано.
Декомпозиционный анализ динамики выбросов ПГ для промышленности проведен по следующим 21 направлениям использования энергии: добыча нефти; добыча газа; добыча угля; железная руда; агломерат железорудный; окатыши железорудные; кокс; чугун; сталь мартеновская; электросталь; прокат черных металлов; электроферросплавы; алюминий; аммиак синтетический; удобрения; каучук синтетический; целлюлоза; бумага; картон; цемент и клинкер; прочая промышленность.
Рисунок 5.10 – Вклад отдельных факторов в динамику выбросов ПГ от сжигания топлива в промышленности
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
В 2000-2018 гг. в целом для 21 направления использования энергии в ТЭК повышение углеродоемкости энергии, используемой в промышленности, способствовало росту выбросов ПГ на 16 млн тСО2экв. и дополняло рост выбросов, порождаемый увеличением производства (на 152 млн тСО2экв.). Вклад структурного фактора (-38 млн тСО2экв.) связан в основном с более динамичным ростом менее энергоемкого «прочего промышленного производства», что стало результатом структурной перестройки промышленности. Рост загрузки производственных мощностей имел место в основном в 2000-2008 гг. и способствовал снижению выбросов на 31 млн тСО2экв. Затем влияние этого фактора ослабло. Фактор климата породил рост выбросов ПГ на 1 млн тСО2экв. Самый существенный вклад внесло повышение энергоэффективности, которое нейтрализовало рост выбросов на 54 млн тСО2экв.
За счет прямых и косвенных эффектов от реализации мер политики по реформированию, структурной перестройке и модернизации промышленности удалось добиться небольшого снижения выбросов (на 2 млн тСО2экв.) при росте промышленной экономической активности.
Обращает на себя внимание, что после 2015 г. стала формироваться ситуация, больше характерная для 90-х годов, когда снижение выбросов достигалось за счет падения экономической активности. Вклад повышения энергоэффективности в 2015-2018 гг. был либо негативен, либо равен нулю, а вклад углеродоемкости не тормозил рост выбросов ПГ. Если в 2000-2015 гг. эффекты от мер политики сдерживали выбросы, то в 2015-2018 гг. они, напротив, не смогли ограничить рост эмиссии, а сдерживало его уже снижение промышленного производства. Таким образом, после 2015 г. сложились негативные тенденции, которые погасили или ослабили влияние мер политики на динамику выбросов ПГ в промышленности в целом.
Прогресс, который достигнут в промышленности в плане контроля за выбросами ПГ, в основном является результатом «рамочных мер политики» - структурных реформ, налоговых реформ, приватизации, закрытия неэффективных предприятий, либерализации цен и др.
Важный вклад в ограничение эмиссии ПГ внесли результаты повышения энергоэффективности, которое только отчасти стимулировалось мерами политики (в отношении повышения энергоэффективности в промышленности меры государственной политики были и остаются очень ограниченными), а в большей мере стали результатом естественных процессов модернизации оборудования и расширения мощностей на новой технологической основе. Выросла доля менее энергоемкой открытой добычи угля, снизилась доля сжигания в факелах – с 20% в 2000 г. до 10% в 2017 г. В черной металлургии в 2000-2018 гг. индекс энергоэффективности[7] вырос с 63% до 70%; доля выплавки стали в электродуговых печах выросла с 14,5% до 30%; повысилась доля металлолома в производстве стали в электродуговых печах; доля разливки стали с машин непрерывного литья выросла с 51% до 90%; удельный расход стали на единицу проката снизился с 1,3 т/т до 1,08 т/т. В 8 раз вырос объем производства горячебрикетированного железа и железа прямого восстановления. В 2000-2018 гг. энергоемкость выплавки стали сократилась на 15%, а энергоемкость производства проката черных металлов – на 22%. Доля энергосберегающих технологий при производстве клинкера выросла с 14% в 2000 г. до 58% в 2018 г. Доля добавок к цементу за эти годы выросла до 25%, что позволило снизить удельный расход энергии на производство цемента и клинкера на 16%. За счет использования наилучших доступных технологий (ЭкоСодерберг, электролизеры ОА 2-го поколения) удельный расход электроэнергии при производстве алюминия сократился на 6,3%. Индекс энергоэффективности в целлюлозно-бумажной промышленности вырос с 39 до 55%. Существенно снизились удельные расходы энергии в химической и нефтехимической промышленности.
Помимо сжигания топлива, промышленные процессы и использование продуктов в промышленности также являются источником выбросов ПГ и составляют в 2017 г. около 10% всех выбросов ПГ. Большая часть этих выбросов приходится на металлургическую промышленность (108 млн т в 2017 г.), на втором месте – химическая промышленность (69 млн т), на третьем – производство минеральных продуктов (37 млн т).
Рисунок 5.11 – Вклад отдельных факторов в динамику выбросов ПГ от промышленных процессов и использования продуктов в промышленности
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
Снижение выбросов в этом секторе в 1990-2018 гг. обусловлено в основном снижением активности и снижением углеродоемкости, при том что фактор структурных сдвигов способствовал росту объема эмиссии, то есть более углеродоемкие отрасли росли быстрее, чем сектор в целом.
Развитие транспорта после 1990 г. шло по пути приватизации предприятий транспорта (автомобильного, воздушного, водного) и формирования крупных государственных компаний, эксплуатирующих крупные транспортные системы (РЖД, Транснефть, система газопроводного транспорта Газпрома). Либерализация цен на жидкое топливо и рост цен на электроэнергию стали существенными мотивами для модернизации транспортных средств и инфраструктуры в направлении повышения энергоэффективности. В части пассажирского транспорта большое влияние на параметры мобильности оказала возможность приобретения личного автомобиля, обеспеченность которыми повысилась со 179 автомобилей на 1000 человек в 2000 г. до 388 в 2018 г.
Меры государственной политики на транспорте реализуются в рамках осуществления программ и стратегий развития различных видов транспорта, включая Программу «Развитие транспортной системы», «Стратегию развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года»; «Стратегию развития автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Российской Федерации на период до 2030 года»; «Стратегию развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года»; Подпрограмму «Развитие рынка газомоторного топлива» государственной программы «Энергоэффективность и развитие энергетики» и другие.
Определенный вклад в замену парка автомобилей на более современные модели внесла Федеральная программа утилизации старых автомобилей (Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 г. № 1194 «О стимулировании приобретения новых автотранспортных средств взамен вышедших из эксплуатации и сдаваемых на утилизацию, а также по созданию в Российской Федерации системы сбора и утилизации вышедших из эксплуатации автотранспортных средств». В этом же направлении работало введение топливного стандарта Евро-5 для всех автомобилей, попадающих на территорию Российской Федерации, как определено Постановлением Правительства РФ от 12.10.2005 № 609 (ред. от 30.07.2014) «Об утверждении технического регламента № 609 «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ».
В стадии запуска находится национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», паспорт которого утверждён решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам 24 декабря 2018 г. В нем предусмотрено выделить порядка 20 млрд руб. на приобретение пассажирского транспорта на газомоторном топливе; планируется разместить 181 газозаправочную станцию (АГНКС). По оценкам, перевод транспорта на природный газ позволит уменьшить транспортные издержки за счет снижения себестоимости перевозок на 15-20%. На 55 участках автомобильных дорог общего пользования будут внедрены интеллектуальные транспортные системы, ориентированные в том числе на обеспечение движения беспилотных транспортных средств к концу 2024 г. На 65 участках автомобильных дорог будут внедрены интеллектуальные транспортные системы, ориентированные на применение энергосберегающих технологий освещения к концу 2024 г.
На федеральном и региональном уровнях принят ряд нормативных актов, стимулирующих газификацию и электрификацию автомобильного транспорта. Установлена возможность заряжать электромобили в помещениях, под навесами и на открытых площадках для хранения и стоянки транспорта (Постановление Правительства РФ от 18.11.2017 г. № 1393 «О внесении изменения в Правила противопожарного режима в Российской Федерации»). Возможность для владельцев автозаправочных станций на законном основании оборудовать свои станции зарядными колонками и оказывать услуги по подзарядке транспортных средств с электродвигателями, что в свою очередь создаст стимул для развития экологически чистого транспорта в России, определена Постановлением Правительства России от 27.08.2015 г. № 890. Принят Комплексный план мероприятий по поддержке производства и использования экологически чистого транспорта (поручение Заместителя Председателя правительства Российской Федерации Дворковича А.Д. № АД-П9-3076 от 28.04.2014), который включает комплекс мер по созданию механизмов стимулирования производства и использования экологически чистого транспорта. Принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.04.2018 г. № 831-р «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2025 года», согласно которому необходимо перевести на газовое топливо к 2020 г. в городах с численностью населения более 1 миллиона человек не менее половины автобусного и коммунального транспорта, а в городах с численностью населения более 500 тысяч – не менее трети этих видов транспортных средств.
Выделенные полосы для проезда общественного транспорта введены Постановлением Правительства Москвы от 27.09. 2011 г. № 453-ПП «Об организации выделенных полос для движения маршрутных транспортных средств». Подобная мера политики также введена в Санкт-Петербурге и Казани. Бесплатная парковка для электромобилей на платных парковочных местах определена Постановлением Правительства Москвы от 17.05.2013 № 289-ПП «Об организации платных городских парковок в городе Москве» и Постановлением Правительства Санкт-Петербурга № 417 от 31.05.2016 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга и изменении предмета деятельности СПб ГКУ «Городской центр управления парковками Санкт-Петербурга». Аналогичная мера политики существует в Казани. В Туле парковка для электромобилей платная, но со скидкой 50%.
В государственной компании «Автодор» принята программа развития зарядной инфраструктуры для транспортных средств с электродвигателями. В соответствии с ней до 2020 г. компания планирует установить 71 электрозарядную станцию. Создание сети зарядных устройств для электромобилей в Москве регулируется Приказом Правительства Москвы от 24.06.2015 г. № 61-02-193/5 «Об утверждении схемы размещения зарядных станций для электромобилей на объектах парковочного пространства города Москвы» (с изменениями от 20.08.2018). На сегодняшний день, согласно пилотному проекту в городе Москве, в зоне платных парковок установлены и введены в эксплуатацию 33 зарядные станции для электромобилей. К концу 2019 г. их число планируют увеличить до 188. Закупка электробусов в Москве и перевод общественного транспорта на электротягу реализуется в рамках государственной программы города Москвы «Развитие транспортной системы» (Постановление Правительства Москвы от 27.03.2018 № 240-ПП «О внесении изменения в постановление Правительства Москвы от 2 сентября 2011 г. № 408-ПП»). В сентябре 2018 г. на маршруты Москвы вышел первый электробус. К февралю 2019 г. их число составило уже 46, а в мае на маршруты вышел 100-й электробус. В 2019-2020 гг. Правительство Москвы планирует закупать по 300 электробусов в год, а с 2021 г. – по 800 электробусов в год. С 2021 г. столица будет приобретать для использования на маршрутах наземного городского пассажирского транспорта только электробусы. Всего к концу 2023 г. на маршруты города выйдут 1800 автобусов на электрической тяге. К 2030 г. в Москве останутся только электробусы. Создается сеть зарядных устройств для электромобилей в Санкт-Петербурге. В настоящее время в Санкт-Петербурге установлены 32 зарядные станции двух типов (быстрая и медленная зарядка).
Многие из перечисленных мер в большей степени сказывались на повышении энергоэффективности отдельных видов транспорта. Что касается роста доли низкоуглеродных видов, то, во-первых, их доля в России выше, чем во многих странах, поскольку велика доля электрифицированных железных дорог и городского электрического транспорта, а во-вторых, недавно принятые акты в отношении электромобилей еще не успели дать заметного эффекта.
Декомпозиционный анализ для отраслей ТЭК проведен по 4 видам транспорта: железнодорожный, трубопроводный, автомобильный и прочий транспорт (водный, воздушный и городской электрический транспорт). В 2000-2018 гг. снижение углеродоемкости используемой энергии на транспорте (за счет его электрификации) способствовало падению выбросов ПГ на 7 млн тСО2экв. Повышение энергоэффективности на всех видах транспорта определило снижение прямых выбросов ПГ на 99 млн тСО2экв, что полностью компенсировало эффект роста выбросов ПГ, порождаемый увеличением транспортной работы (+99 млн тСО2экв.).
В отличие от других секторов, вклад структурного фактора способствовал росту выбросов ПГ на 35 млн тСО2экв. (рис. 5.12). Это связано в основном с ростом доли легковых автомобилей в пассажирообороте (рис. 5.13). Удельный расход топлива на пассажиро-километр для личного автомобильного транспорта почти в 2 раза выше, чем для автобусного, в 17 раз выше, чем для железнодорожного, и в 2,5 раза выше, чем для воздушного. Поэтому рост доли личного автомобильного транспорта привел к заметному росту выбросов ПГ. Переключение пассажиропотока на личный автотранспорт привело к росту выбросов ПГ в 2000-2018 гг. на 20 млн тСО2экв. Вклад структурного фактора также объяснялся повышением доли воздушного транспорта, который почти в 7 раз более энергоемкий, чем железнодорожный.
Рисунок 5.12 – Вклад отдельных факторов в динамику выбросов ПГ на транспорте
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
Рисунок 5.13 – Структура пассажирооборота
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
Жилищное хозяйство Российской Федерации начиная с 1991 г. было существенно реформировано. Прошла приватизация жилья, муниципалитетам было передано ведомственное жилье, принят Жилищный кодекс, реформирована система управления жилым фондом и коммунальными системами, развивались процессы приватизации в сфере управления жилищным хозяйством, создана новая система финансирования капитального ремонта. Создан Фонд содействия реформированию ЖКХ, который организует работу по сносу ветхого и аварийного жилья, проведению капитального ремонта МКД, строительству новых жилых зданий с низким потреблением энергии.
Отношения в сфере жилищного хозяйства регулируются большим количеством нормативных актов, включая Жилищный Кодекс (189-ФЗ от 29.12.2004 г. «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») и ФЗ «Об основах федеральной жилищной политики». Процесс был запущен Законом РФ от 04.07.1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»; Указом Президента РФ от 11.04.1997 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ»; 102-ФЗ от 16.06.1998 г. «Об ипотеке (залоге недвижимости)»; 161-ФЗ от 14.11.2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Эти документы разделили полномочия по управлению и хозяйствованию в жилищной сфере, определили новый порядок оплаты ЖКУ, ввели систему адресной социальной защиты граждан по оплате ЖКУ. В соответствии с их положениями была проведена передача объектов жилья и коммунальных услуг в муниципальную собственность. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» отнес к ведению муниципальных образований: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного строительства; организацию, содержание и развитие муниципальных коммунальных систем жизнеобеспечения (энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации); организацию снабжения населения и муниципальных учреждений твердым топливом.
Рыночные механизмы функционирования жилищного сектора были сформированы на основе положений этих законов и широкого перечня Постановлений Правительства РФ: от 26 сентября 1994 г. № 1099 «Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг и Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов»; от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения»; от 1 июля 2002 г. № 490 «О проведении эксперимента по применению экономической модели реформирования жилищно-коммунального хозяйства»; от 17 ноября 2001 г. № 797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы»; от 27 июня 2003 г. № 372 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг»; от 17 февраля 2004 г. № 89 «Об утверждении Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства»; от 26.02.2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации»; от 30 июля 2004 г. № 392 «О порядке и условиях оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг»; от 30 августа 2004 г. № 444 «О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг»; от 26 августа 2004 г. № 441 «О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год». В итоге существенно снизились масштабы субсидирования жилищного хозяйства, выросли тарифы и проведена реформа социальной поддержки в сфере оплаты ЖКУ.
Был принят Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (от 21.07.2007 № 185-ФЗ) в целях создания благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования ЖКХ, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом и внедрения ресурсосберегающих технологий. С 2005 г. был запущен приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», реализовывалась ФЦП «Жилище», которая была продлена на 2011-2015 гг.
Ряд организаций (НИИСФ РААСН, АВОК, ЦЭНЭФ-XXI и др.) совместно с тогдашним Госстроем РФ и региональными органами исполнительной власти начиная с 1994 г. шаг за шагом разрабатывали, апробировали и внедряли новые подходы к нормированию зданий с эффективным использованием энергии. В 1992-1993 гг. была разработана новая идеология нормирования зданий с энергетической точки зрения. Затем в 1994 г. были разработаны и утверждены первые территориальные нормы для г. Москвы. В 1995 г. в федеральные нормы по строительной теплотехнике были внесены принципиальные изменения, обеспечившие начиная с 2001 г. снижение энергетических затрат на отопление на 40%. В 1998-2003 гг. были разработаны и внедрены территориальные строительные нормы по энергосбережению в зданиях в 50 российских регионах. На основе полученного в регионах опыта Госстрой утвердил в 2003 г. новый СНиП 23-02-04 «Тепловая защита зданий» и соответствующий ему Свод правил СП 23-101-04 «Проектирование тепловой защиты зданий», а также новый СНиП 31-01-03 «Здания жилые многоквартирные» с разделом «Энергоэффективность». В результате создано новое поколение системы нормативных документов по проектированию и эксплуатации зданий со сниженным потреблением энергии.
СНиП 23-02-04 «Тепловая защита зданий» стал ядром всей системы. По основополагающим принципам это совершенно новый документ как по своей структуре и области применения, так и по устанавливаемым им критериям теплозащиты, методам контроля, характеру и уровню энергоаудита, согласованности с европейскими стандартами. Он предоставляет более широкие возможности в выборе технических решений и способов соблюдения нормируемых параметров. Новые нормы, в отличие от прежних, относятся не только к проектируемым и реконструируемым зданиям, но также к эксплуатируемым зданиям. Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 318 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» утвердило Правила госконтроля за соблюдением требований законодательства об энергосбережении и повышении энергоэффективности. Контроль осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне в форме плановых и внеплановых документарных и выездных проверок. Утверждены регламенты таких проверок и то, что по их результатам составляется акт, порядок составления которого также регламентирован указанным Постановлением. Кроме этого, данным Постановлением скорректировано Положение об осуществлении госстройнадзора. В частности, установлено, что в ходе госстройнадзора проверяется соответствие требованиям энергоэффективности, а также оснащенности объектов капстроительства приборами учета энергоресурсов.
В 2009-2011 гг. был сделан заметный шаг вперед в развитии нормативной базы регулирования повышения энергоэффективности строящихся зданий. С утверждением СНиП 23-02-2003 Россия достигла паритета с европейскими странами по требованиям к эффективности использования энергии c учетом климатических условий. Однако в то время как с 2003 г. во многих европейских странах требования к теплозащите были пересмотрены по 2-3 раза в сторону повышения, в 2012-2013 гг. в России были сделаны и «два шага назад». В январе 2013 г. был опубликован СП 50-13330-2012 (актуализированный СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий»), который отбросил нашу страну назад в области требований к теплозащите зданий.[8] Удельное потребление энергии выражено в нем в единицах мощности, а не энергии; в расчете на м3 объема всего здания, а не на м2 площади квартир, которая на 27-40% меньше отапливаемой площади здания. Все это ведет к существенному (до 1,5 раз!) снижению требований к энергоэффективности жилых зданий.
Постановление Правительства РФ от 25.01.2011 № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов» требует снижения нормируемого удельного энергопотребления на единицу площади в расчете на градусо-сутки отопительного периода для новых зданий как минимум на 15% в 2011-2015 гг., на 30% в 2016-2019 гг. и на 40% начиная с 2020 г. Для отремонтированных зданий снижение должно составить 15% с 2016 г. и ещё 15% начиная с 2020 г. Если отсчет снижения будет проводиться на основе расчетов по СП 50-13330-2012, то не только существующие, но и перспективные требования к теплозащите зданий будут сильно занижены. Таким образом, в противоположность мировому тренду в России были значительно снижены не только текущие требования к теплозащите зданий, но и перспективы их повышения.
Статья 10 Федерального закона № 261-ФЗ от 23 ноября 2009 г. (далее – ФЗ-261) устанавливает, что с 1 января 2011 года к обороту на территории Российской Федерации не допускаются электрические лампы накаливания мощностью 100 ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения. В 2011 г. соответствующие запреты и ограничения получили свое дальнейшее развитие за счет принятия постановления Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 602 «Об утверждении требований к осветительным устройствам и электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока в целях освещения». Постановление содержит технические требования к осветительным устройствам и электрическим лампам, используемым в цепях переменного тока, в том числе в отношении минимально допустимых значений их световой отдачи, максимального содержания ртути и свинца для компактных люминесцентных ламп и некоторых других показателей.
Часть 1 статьи 10 ФЗ-261 устанавливает, что производимые на территории Российской Федерации, импортируемые в Российскую Федерацию для оборота на территории Российской Федерации товары должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках. То есть на производителей и импортеров прямо возлагается обязанность указывать информацию о классе энергетической эффективности товаров в технической документации, прилагаемой к товарам, в их маркировке, на их этикетках. Эти требования действуют с 1 января 2011 года. Виды товаров, на которые распространяются вышеуказанные требования, и их характеристики установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1222 «О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара». К видам светотехнической продукции, в отношении которой устанавливаются классы энергетической эффективности, данным постановлением отнесены лампы электрические бытовые – лампы накаливания мощностью до 100 Вт и лампы люминесцентные низкого давления.
Категории товаров в пределах установленных видов товаров и их характеристики устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти также устанавливает исключения из категорий товаров, на которые распространяется вышеуказанные требование, в том числе товары, использующие энергетические ресурсы в малом объеме, товары, имеющие ограниченную сферу применения, а также малораспространенные товары. Таким уполномоченным органом является Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.
Существенный прогресс достигнут в отношении оснащения жилищного фонда приборами учета потребления энергоресурсов. Доля МКД с установленными приборами учета тепловой энергии выросла с 8% в 2009 г. до 61% в 2018 г., доля квартир, оснащенных приборами учета ГВС, за те же годы выросла с 19,5% до 81%, а индивидуальных зданий, оснащенных приборами учета газа, – с 81% до 93%.
Все это привело к тому, что за последние десятилетия Россия добилась заметных успехов в повышении энергетической эффективности жилых зданий. В 2000-2018 гг. удельный расход энергии в расчете на 1 кв. м жилой площади сократился на 21%, или с 52,1 кгут/кв.м до 41,3 кгут/кв.м в год (см. рис. 5.14). Наиболее заметен прогресс (снижение на 42%) по ГВС, что во многом связано с повышением уровня обеспеченности коллективными и индивидуальными приборами учета и оснащения жилищ современной сантехникой. Половина вклада в снижение значения показателя удельного расхода топливно-энергетических ресурсов приходилась на отопление, что является прямым следствием повышения требований к теплозащитным характеристикам новых жилых зданий, установки систем регулирования и учета.
Рисунок 5.14 – Динамика удельного расхода ТЭР в жилом секторе
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
Как следствие, сократились удельные выбросы парниковых газов в расчете на 1 м2 общей площади жилых помещений с 108,8 кг СО2экв. до 81,5 кг СО2экв., или на 28% (см. рис. 5.15). Более половины выбросов (64% в 2018 г.) – косвенные (от потребления электрической и тепловой энергии), но наблюдается также тенденция и к их сокращению (на 5% относительно уровня 2000 г.). Это связано с уменьшением доли тепловой и электрической энергии в совокупном потреблении. Если бы показатель удельной углеродоемкости в рассматриваемый период сохранялся на уровне 2000 г., то при фактическом росте жилищного фонда эмиссия ПГ была бы на 732 млн т СО2экв.больше.
Рисунок 5.15 – Динамика удельных выбросов парниковых газов в жилом секторе
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
Начиная с 2003 г. динамика потребления энергии в жилищном секторе для всех процессов (за исключением бытовых электроприборов) способствовала снижению выбросов ПГ (см. рис. 5.16). Особенно существенно снижение выбросов от процессов ГВС и отопления. В противоположном направлении работал фактор роста обеспеченности населения бытовой техникой.
Рисунок 5.16 – Снижение суммы прямых и косвенных выбросов ПГ в жилищном секторе
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
Декомпозиционный анализ для жилищного сектора проведен по трем направлениям использования энергии: отопление, ГВС и прочее потребление (в основном бытовыми приборами) только по прямым выбросам ПГ (рис. 5.17).
Рисунок 5.17 – Вклад отдельных факторов в динамику выбросов ПГ в жилищном секторе (только прямые выбросы ПГ)
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
Жилая площадь увеличилась в 2000-2018 гг. с 2787 до 3765 млн м2. Численность населения изменилась мало. В итоге фактор экономической активности привел к росту выбросов ПГ в 2000-2018 гг. на 30 млн тСО2экв. Фактор обеспеченности бытовыми приборами объясняет прирост выбросов еще на 9 млн тСО2экв. В небольшой плюс сработал и климатический фактор. Изменение углеродоемкости было значимым в отдельные годы, но суммарно за 2000-2018 гг. оказалось практически нейтральным. В сторону снижения выбросов работал фактор структурных сдвигов – практически стабильная численность населения на фоне роста жилой площади, а главное – повышение эффективности использования энергии, за счет которой удалось снизить выбросы ПГ на 22 млн тСО2экв. Это эффект программ оснащения приборами учета, строительства новых зданий по повышенным требованиям к уровню энергоэффективности, сноса ветхого и аварийного жилья, капитального ремонта существующих зданий, реализации программ повышения энергоэффективности бытовых приборов, а также существенного роста тарифов на энергоресурсы для населения. Скорректированные на инфляцию тарифы выросли в 3 раза.
В итоге выбросы ПГ от жилищного сектора все же превысили уровень 2000 г. почти на 10 млн тСО2экв., что практически полностью объясняется фактором благоустройства (роста обеспеченности бытовыми приборами).
Нормативные основы повышения энергоэффективности на объектах бюджетной сферы России начали формироваться с 1999 г. с введения системы лимитирования энергопотребления на всех уровнях бюджетной системы. В 1999-2001 гг. были созданы базы данных о потреблении коммунальных услуг и соответствующих расходах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. В итоге выяснилось, что в 2000 г. федеральные объекты израсходовали на коммунальные услуги 27 млрд руб., все бюджетные организации Ростовской области в 2002 г. израсходовали на эти цели более 1 млрд руб., Республики Саха (Якутия) в 2004 г. – 2,5 млрд руб., а г. Норильска в 2005 г. – 711 млн руб. Правда, данные о лимитах на уровне регионов и муниципалитетов на федеральном уровне не обобщались.
До 2001 г. бюджетные потребности в оплате коммунальных услуг преимущественно планировались от достигнутого уровня, с учетом ограниченных возможностей соответствующих бюджетов. Только начиная с 2001 г. бюджеты коммунальных расходов были составлены именно на основе физических лимитов. На муниципальном уровне лимитировалось потребление не только энергоресурсов, но и воды. Были попытки разработать обобщенные нормативы потребления коммунальных ресурсов, но оказалось, что специфические условия каждой бюджетной организации определяют очень большой разброс удельных показателей. Система лимитирования сыграла положительную роль в наведении порядка с оплатой коммунальных ресурсов, позволила сократить задолженность бюджетных организаций за коммунальные ресурсы и повысить надежность их энерго- и водоснабжения. Снижение задолженности создало основу для получения реальной экономии бюджетных расходов за счет реализации программ оснащения бюджетных объектов приборами учета и повышения энергоэффективности. При обосновании лимитов требовалось указывать снижение расходов за счет энергосбережения. Превышение лимита требовало объяснений и согласований. Угроза «кнута» и отсутствие «пряника» заставляла бюджетные организации всеми способами получать резервы средств на энергоснабжение и «перезакладываться» в лимитах, и их коррекция происходила в основном в сторону увеличения.
С 2004 г. в ходе административной реформы на федеральном уровне система лимитирования фактически была упразднена, хотя постановление о лимитах никто не отменял. Взамен не было создано никакой системы не только управления издержками федеральных министерств, агентств и ведомств на коммунальные услуги, но даже не сохранилась система сбора соответствующих данных.
В 2009 г. во исполнение Указа Президента № 889 принят ФЗ от 23.11.2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 261-ФЗ), целью которого является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В отношении государственных и муниципальных учреждений в законе № 261-ФЗ были:
определены сроки обязательной установки приборов учета, ввода их в эксплуатацию и перехода на оплату энергетических ресурсов по фактическому потреблению;
поставлена задача по обеспечению снижения в сопоставимых условиях объема потребляемых энергетических ресурсов в течение пяти лет не менее чем на 15% от объема, фактически потребленного в 2009 году, с ежегодным снижением этого объема не менее чем на 3%;
установлена обязанность проведения энергетических обследований;
установлена обязанность организаций с участием государства или муниципального образования утверждать и реализовывать программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.
До 2012 г. обязательное энергетическое обследование было проведено широким кругом организаций, общее количество которых оценивается в 300 тысяч. В ходе проведения энергетических обследований были получены оценки текущего уровня энергоэффективности и потенциала энергосбережения, практические рекомендации по первоочередным мероприятиям по снижению энергопотребления (включая организационные и малозатратные). Позднее был предусмотрен переход на энергетические декларации. Количество сданных энергетических деклараций выросло с 46 тысяч за 2014 г. до 128 тысяч в 2017 г.
Обеспечение энергетической эффективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд осуществляется в соответствии со статьей 26 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ и Правилами установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 г. № 1221.
Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 марта 2017 г. № 275 установлены требования для административных и общественных зданий общей площадью более 1000 кв. м, подключенных к системам централизованного теплоснабжения, при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте внутренних инженерных систем теплоснабжения:
установка (при условии технической возможности) оборудования, обеспечивающего в системе внутреннего теплоснабжения здания поддержание гидравлического режима, автоматическое регулирование потребления тепловой энергии в системах отопления и вентиляции в зависимости от изменения температуры наружного воздуха, приготовление горячей воды и поддержание заданной температуры в системе горячего водоснабжения;
оборудование (при условии технической возможности) отопительных приборов автоматическими терморегуляторами (регулирующими клапанами с термоэлементами) для регулирования потребления тепловой энергии в зависимости от температуры воздуха в помещениях.
Согласно государственному докладу в области энергоэффективности за 2017 год в течение 2009-2017 гг. выстроена система требований к энергоэффективному освещению в области государственных и муниципальных закупок, а также строительных норм и правил, соответствующая, по оценкам экспертов ООН, лучшим мировым аналогам.
Согласно официальной статистике Росстата, средний удельный расход тепловой энергии на снабжение государственных и муниципальных учреждений здравоохранения по РФ в 2017 г. вырос на 2% к предыдущему году и составил 0,196 Гкал/кв.м. Средний удельный расход тепловой энергии на снабжение государственных и муниципальных
учреждений образования по РФ в 2017 г. незначительно вырос и составил 0,190 Гкал/кв.м. Средний удельный расход электрической энергии на снабжение государственных и муниципальных учреждений здравоохранения по Российской Федерации за 2017 г. практически не изменился по отношению к показателям предыдущего года и составил 57,6 кВт-ч/кв.м.
Рисунок 5.18 – Динамика удельных расходов энергии в организациях сферы услуг
образование
здравоохранение
прочие здания сферы услуг и бюджетного сектора
Источник: Расчеты ЦЭНЭФ-XXI.
Согласно расчетам ЦЭНЭФ-XXI в рамках построенной модели и доступным статистическим данным, в 2000-2018 гг. удельный расход энергии в расчете на 1 м2 площади: в зданиях: образования сократился на 20%; здравоохранения сократился на 16%; в зданиях прочей сферы услуг сократился на 23%. Наиболее заметен прогресс в отоплении (снижение на 19% в образовании и на 27% в прочей сфере услуг) и в горячем водоснабжении (снижение на 22% в здравоохранении), что во многом связано с повышением уровня обеспеченности коллективными и индивидуальными приборами учета воды. Более половины снижения значения показателя удельного расхода топливно-энергетических ресурсов приходилась на отопление во всей бюджетной сфере, что является прямым следствием ужесточения требований к теплозащитным характеристикам зданий и внедрению автоматизированных ИТП. Снижение потребления на цели освещения на 10-36% связано с внедрением светодиодного освещения и устройств автоматического регулирования освещения. В целом, достигнут серьезный прогресс в сокращении удельных расходов энергии по всем секторам бюджетной сферы.
В 2000-2018 гг. суммарные удельные выбросы ПГ в расчете на 1 м2 суммарного потребления зданий бюджетного сектора сократились с 105 кгСО2экв. до 74 кгСО2экв., или на 31% (рис. 5.19). Снижение выбросов ПГ является прямым следствием сокращения удельного расхода топливно-энергетических ресурсов. Более 86% выбросов в 2018 г. – косвенные. В 2018 г. сокращение эмиссии выбросов ПГ по сравнению с 2000 г. оценено в 9,5 млн т СО2экв., что составляет 11%. Удельные прямые выбросы снизились с 15 до 9 кгСО2-экв./м2.
Рисунок 5.19 – Динамика удельных выбросов парниковых газов в бюджетном секторе
Источник: ООО «ЦЭНЭФ-XXI».
Начиная с 2001 г. динамика потребления энергии в бюджетном секторе для всех процессов (за исключением бытовых электроприборов и освещения до 2007 г.) способствовала снижению выбросов ПГ (см. рис. 5.20). Особенно существенно снижение выбросов от процессов освещения и отопления. В противоположном направлении работал фактор роста обеспеченности учреждений прочими электробытовыми приборами, медицинской и образовательной техникой.
Рисунок 5.20 – Снижение суммы прямых и косвенных выбросов ПГ в бюджетном секторе
Источник: Расчеты «ЦЭНЭФ-XXI».
По данным Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель с 1990 г. отмечалось выбытие сельскохозяйственных угодий из оборота при сокращении общей площади пахотных угодий (Роснедвижимость, 2004-2009; Росреестр, 2010-2017).[9] В 2011 г., 2013 г., 2015 г. и 2016 г. происходило небольшое увеличение площади пахотных угодий, по-видимому, за счет ранее выбывших площадей, а в 2012 г. и 2014 г. – сокращение. Значительные площади бывших пахотных угодий переводились в кормовые угодья, залежь и земли запаса, а часть бывших пахотных угодий, на которых ранее осуществлялись мероприятия по осушению, оказалась заболочена. Кроме того, сельскохозяйственные угодья в черте населенных пунктов могут вовлекаться в застройку, что также приводит к сокращению их площади в целом по стране. В свою очередь, из состава кормовых угодий (сенокосы и пастбища) ежегодно выбывают площади в результате зарастания кустарником и мелколесьем, которые впоследствии выводятся из состава сельскохозяйственных угодий и попадают в категорию лесных угодий.
В рамках выполнения Федерального закона «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» были разработаны «Основные направления агропродовольственной политики Правительства Российской Федерации на 2001-2010 годы», а также осуществлялась Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 99 (с последующими изменениями).
Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление плодородия почв…» предполагала предотвращение выбытия из сельскохозяйственного оборота 5,55 млн гектаров сельскохозяйственных угодий и введение в сельскохозяйственный оборот 3,2 млн гектаров таких угодий; ввод в эксплуатацию 360 тыс. гектаров мелиорируемых земель; вовлечение в сельскохозяйственный оборот 66,4 тыс. гектаров земель, пострадавших в результате аварии на Чернобыльской АЭС; внесение 15,1 млн т минеральных удобрений в почву в пересчете на действующее вещество; защита 188,7 тыс. га земель от водной эрозии, затопления и подтопления; защита и сохранение 715 тыс. гектаров сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания; преобразование материалов комплексного разномасштабного картирования плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе агроинформационных систем для проведения мониторинга плодородия почв 6,2 млн га земель сельскохозяйственного назначения; уменьшение степени кислотности почв путем проведения их известкования на площади 2037,5 тыс. га и фосфоритования на площади 475 тыс. га; уменьшение степени солонцеватости почв путем проведения гипсования солонцов на площади 162,5 тыс. га и мелиоративной обработки солонцов на площади 233 тыс. га.
Кроме того, планировалось создать лесные насаждения на площади 192 тыс. га с обеспечением защиты 2,3 млн га сельскохозяйственных угодий, однако эти показатели не были достигнуты: за период выполнения программы, по данным Росстата, было создано всего 38,6 тыс. га защитных насаждений, в том числе 35,3 противоэрозионных и всего 3,3 тыс. га полезащитных. Отчет о выполнении этой госпрограммы в настоящее время недоступен.
В принятой Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717, мероприятия, направленные на стимулирование сокращения выбросов и увеличения стоков парниковых газов, не предусмотрены. Вероятно, реализация этой программы, направленной на увеличение сельскохозяйственной продукции и реконструкцию мелиоративных систем, приведет к увеличению выбросов парниковых в секторе ЗИЗИЛХ. В рамках программы осуществляется деятельность, нацеленная на стимулирование роста производства основных видов сельскохозяйственной продукции и производства пищевых продуктов с учетом импортозамещения; стимулирование инновационной деятельности и инновационного развития агропромышленного комплекса; создание условий для эффективного использования земель сельскохозяйственного назначения; развитие мелиорации и биотехнологий; экологически регламентированное использование земельных, водных и других возобновляемых природных ресурсов, а также повышение плодородия почв для оптимального уровня в каждой конкретной зоне; техническая и технологическая модернизация.
Основные цели Федеральной целевой программы «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014-2020 годы» заключаются в повышении продуктивности и устойчивости сельскохозяйственного производства и плодородия почв с помощью проведения мероприятий по мелиорации в условиях глобальных и региональных изменений климата и природных аномалий; повышение продукционного потенциала мелиорируемых земель и эффективного использования природных ресурсов.
Запланированные в ходе реализации программы мероприятия предполагают прирост объема производства продукции растениеводства на землях сельскохозяйственного назначения на 135%, ввод в эксплуатацию 594,71 тыс. га мелиорируемых земель, защиту 822,1 тыс. га земель от водной эрозии, затопления и подтопления, защиту и сохранение 0,7424 млн га сельскохозяйственных угодий от ветровой эрозии и опустынивания за счет проведения агролесомелиоративных и фитомелиоративных мероприятий, вовлечение в оборот выбывших 666,91 тыс. га сельскохозяйственных угодий за счет проведения культуртехнических работ. Проведение запланированных мероприятий по борьбе с эрозией, опустыниванием и подтоплением сельскохозяйственных угодий приведет к сохранению плодородия почв, увеличению накопления углерода в почвах и сокращению выбросов углекислого газа в атмосферу. С другой стороны, увеличение объема производства продукции растениеводства приведет к увеличению выбросов закиси азота от растительных остатков.
Снижение выбросов в сельском хозяйстве в 1990-2000 гг. происходило во всех его подсекторах, наибольшее снижение в абсолютных величинах произошло в разделе «внутренняя ферментация животных» и «выбросы от сельскохозяйственных почв». Индекс активности работал в отдельные годы как на снижение выбросов, так и на рост. В целом за 1990-2018 гг. его вклад оказался почти нулевым. Структурные сдвиги способствовали снижению выбросов за счет того, что более углеродоемкие сектора росли медленнее, чем отрасль в целом.
Рисунок 5.21 – Влияние отдельных факторов на динамику выбросов ПГ в секторе сельского хозяйства в 1990-2018 гг.
Источники: рассчитано ЦЭНЭФ-XXI на основе данных национальной инвентаризации - Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом за 1990-2017 гг. Москва 2019 (1990-2017); 2018 г. – оценки ЦЭНЭФ-XXI.
Площади управляемых лесных земель России, в которые входят защитные и эксплуатационные леса лесного фонда, лесные земли особо охраняемых территорий, земли обороны и безопасности, корректируются с учетом вовлечения лесов в хозяйственный оборот путем перевода из категории резервных лесов, а также за счет уточнения лесных площадей в результате лесоустройства. Общая площадь управляемых лесных земель с 1990 г. по 2018 г. увеличилась на 78,2 млн га за счет перевода из неуправляемых лесных земель. По данным Росреестра, по состоянию на 01.01.2018 г. лесные земли Российской Федерации охватывали 897,0 млн га, а лесные земли, входящие в лесной фонд по данным Рослесхоза, составили 864,4 млн га, или 95,3% лесных земель страны. Управляемые лесные земли России (с учетом лесов ООПТ и земель обороны и безопасности) в настоящее время занимают 687,7 млн га, или 76,7% лесных земель Российской Федерации.
По данным Росреестра перевод земель, в частности лесных и сельскохозяйственных угодий, осуществляется под нужды промышленного и транспортного строительства, прокладки трубопроводов и другое строительство (Росреестр, 2010). Этот вид землепользования учтен в категории МГЭИК «земли поселений».
В 2018 г. наибольшую долю площади занимали лесные земли (52,4% от общей площади земель страны) (рис. 5.22). По сравнению с 1990 г. площадь лесных земель увеличилась на 15,2% преимущественно за счет перевода зарастающих лесом сельскохозяйственных угодий, существенно сократилась площадь неуправляемых лесных земель за счет их вовлечения в хозяйственный оборот и перевода в управляемые лесные земли. Площадь пахотных угодий в 2018 г. составляла 5,4% от площади страны, луговых угодий – 7,1%. По сравнению с 1990 г. площадь пахотных угодий сократилась на 30,2%, а площадь луговых угодий увеличилась на 37,0%. Значительную площадь страны (13,2%) составляют водно-болотные угодья, площадь которых по сравнению 1990 г. увеличилась на 26,5%. По сравнению с 1990 г. на 54,8% увеличилась площадь поселений, составив в 2018 г. 0,8% площади страны, что связано с развитием инфраструктуры и расширением городских поселений. За рассматриваемый период на 30,9% сократились площади прочих земель, которые в настоящее время занимают 21% площади страны.
Лесные земли являются основным поглотителем углерода в секторе ЗИЗИЛХ (рис. 5.23). В значительно меньшей степени углерод поглощают луговые угодья. Динамика сектора и, как следствие, динамика всего объема чистого выброса РФ в большой степени зависит от динамики объема поглощения лесными землями (рис. 5.24).
Главным фактором роста чистого поглощения углерода сектором лесных земель стал рост поглощения фитомассой за счет существенного снижение рубок леса и вывоза древесины (в 3 раза в 1992-1998 гг.). Производство пиломатериалов в 1991-1998 гг. сократилось в 3,5 раза. В основном именно это позволило увеличить объем стока в фитомассу почти в 2 раза в 1990-2017 гг. (рис. 5.25). Коэффициент корреляции между оценкой объема поглощения и объемами рубок в 1990-2000 гг. составляет более 70%. После конца 1990-х основным фактором потерь углерода лесами стали именно пожары. Выбросы из-за лесных пожаров составляют около 150 млн т СО2экв. в год. Вклад других составляющих сектора ЗИЗИЛХ в изменение выбросов и стоков в этом секторе был ограниченным. Объем чистого стока достиг максимума в 2009 г. – 728 млн тСО2экв. – и после этого стал медленно сокращаться – до 639 млн тСО2экв. в 2017 гг. за счет роста производства пиломатериалов.
Рисунок 5.22 – Динамика площади земельных угодий Российской Федерации (а)
и соотношение площадей земельных угодий России в 2018 г. (б)
а
б
Рисунок 5.23 – Динамика выбросов и стоков ПГ в секторе ЗИЗИЛХ*
Источник: Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Рисунок 5.24 – Динамика выбросов и стоков ПГ в подсекторе Лесные земли сектора ЗИЗИЛХ*
Источник: Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Рисунок 5.25 – Динамика поглощения ПГ лесными землями и основных влияющих на нее факторов
Источник: Национальный доклад о кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, за 1990-2017 гг. Москва 2019.
Если рост стоков в начале 90-х годов стал результатом экономического спада, то сохранение масштабов стоков после 2000 г. на высоком уровне стало результатом реализации требований принятого в 2007 г. Лесного кодекса и широкого набора нормативных инструментов, принятых в его развитие.[10] Распоряжением Правительства РФ от 20.09.2018 № 1989-р (ред. от 28.02.2019) была принята «Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года», однако поскольку данные инвентаризации ПГ имеются только за 2017 г., влияние этого документа на динамику выбросов еще не успело проявиться.
Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) задает общие законодательные рамки для стимулирования сокращения выбросов в секторе ЗИЗИЛХ. Согласно Земельному кодексу, собственники земельных участков обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной
безопасности; не допускать загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы.
Лесное хозяйство. Законодательной основой в сфере лесопользования и лесного хозяйства является Лесной кодекс. Начиная с 1990 г. происходили многократные изменения лесного законодательства: в 1993 г. были приняты «Основы лесного законодательства РФ», в 1997 г. – Лесной кодекс РФ, в 2006 г. – новый Лесной кодекс РФ. Лесной кодекс РФ 2006 года действует до настоящего времени.
Лесной кодекс РФ декларирует приверженность следующим принципам: 1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала; 2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду; 3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов; 4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах; 5) сохранение лесов, в том числе посредством их охраны, защиты, воспроизводства, лесоразведения; 6) улучшение качества лесов, а также повышение их продуктивности; 7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах; 8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека; 9) использование лесов по целевому назначению, определяемому в соответствии с видами лесов и выполняемыми ими полезными функциями; 10) недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления; 11) платность использования лесов. Несомненно, выполнение этих принципов при ведении лесного хозяйства и лесопользовании будет способствовать снижению выбросов или повышению поглощения парниковых газов в секторе ЗИЗИЛХ.
Лесной кодекс Российской Федерации 2006 г. многократно подвергался резкой критике со стороны экспертов и специалистов по лесному хозяйству за то, что переложил все лесохозяйственные и противопожарные функции на регионы и арендаторов. После вступления в действие Лесного кодекса Российской Федерации была разрушена существовавшая до этого система органов лесного хозяйства и государственной лесной охраны. Из 83 тыс. человек государственной лесной охраны лесхозов было оставлено 680 человек лесных инспекторов в составе Росприроднадзора. Значительное число экспертов считают Лесной кодекс 2006 г. одной из главных причин катастрофических лесных пожаров в 2010 г. и в последующие годы.
Принятие Лесного кодекса 2006 года привело к тому, что лесное хозяйство превратилось из экономически самодостаточной отрасли в отрасль, целиком зависящую от бюджетного финансирования. До введения нового Лесного кодекса 2006 г. деятельность лесохозяйственных организаций на 80-90% обеспечивалась за счет доходов от собственной хозяйственной деятельности, теперь же они практически лишены такой возможности. Номинальные расходы федерального бюджета на лесное хозяйство за время действия нового Лесного кодекса утроились, но реальное финансирование лесохозяйственной деятельности уменьшилось в разы, количество людей, занятых в лесном хозяйстве, сократилось примерно вчетверо. Это привело к резкому росту социальных проблем в лесных поселках, а также к нехватке квалифицированных работников для борьбы с лесными пожарами при высоком уровне пожарной опасности и с другими катастрофическими явлениями (массовым усыханием лесов в результате размножения короеда-типографа, последствиями крупных ураганов и т.д.).
За время действия нынешнего Лесного кодекса было принято одно постановление Конституционного суда РФ и 46 федеральных законов, внесших в него изменения. Изменения в Лесной кодекс РФ – главный лесной закон страны – вносятся несколько раз в год; изменения отдельных нормативных правовых актов федерального уровня, относящихся к лесам и лесному хозяйству, происходят практически ежемесячно.
Распоряжением Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р утверждены «Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года». В этом документе отмечается, что современное управление лесами, уровень охраны, защиты и воспроизводства лесов должны соответствовать возросшим социальным, экологическим и экономическим требованиям.
Длительное применение экстенсивной модели лесопользования, ориентированной на постоянное вовлечение в рубку новых лесных массивов, привело к снижению ресурсного и экологического потенциала лесов. Лесной сектор экономики страны нуждается в адаптации к глобализации рынков, развитию технологий, появлению новых видов древесной продукции, усилению конкуренции и ужесточению экологических требований. Государственная политика в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов направлена на сохранение и приумножение лесов, максимальное удовлетворение потребностей граждан Российской Федерации в качественных продуктах и полезных свойствах леса, а также на создание на государственном уровне условий, обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие лесного сектора экономики.
На сокращение выбросов и усиление поглощения парниковых газов в секторе ЗИЗИЛХ будет оказывать положительное влияние решение следующих задач, сформулированных в «Основах государственной политики…»: повышение эффективности охраны лесов от пожаров, защиты лесов от вредителей, болезней и других неблагоприятных факторов, а также от незаконных рубок; повышение продуктивности и улучшение породного состава лесов на землях различного целевого назначения; сохранение экологического потенциала лесов.
При решении задачи повышения эффективности управления лесным сектором «Основами государственной политики…» предусматриваются следующие мероприятия, влияющие на баланс парниковых газов в секторе ЗИЗИЛХ:
принятие норм, обеспечивающих получение специализированными государственными учреждениями субъектов Российской Федерации права на осуществление мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов без проведения конкурса;
введение норм по обеспечению долгосрочных контрактов на выполнение работ, связанных с охраной, защитой и воспроизводством лесов;
совершенствование системы федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального государственного пожарного надзора в лесах;
модернизация системы лесоустройства, государственной инвентаризации лесов и мониторинга лесов, а также создание информационной базы о состоянии, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов;
развитие общественного лесного надзора.
При решении задачи интенсификации использования и воспроизводства лесов «Основами государственной политики…» предусматривается:
совершенствование принципов деления лесов по целевому назначению, их правового режима и особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства;
разработка новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов и при условии сохранения экологически ценных лесов;
содействие многоцелевому использованию лесов, включая заготовку недревесных лесных ресурсов, а также развитие экотуризма и народных промыслов, связанных с лесом;
переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений;
увеличение объема древесины, заготавливаемой выборочными рубками в лесных насаждениях, где это обосновано лесоводственной необходимостью, с учетом совершенствования технологий и правил их проведения, а также усиления контроля за их соблюдением.
Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», реализуется федеральный проект «Сохранение лесов» в рамках национального проекта «Экология», основной целью которого является обеспечение баланса выбытия и воспроизводства лесов в соотношении 100% к 2024 году.
Землепользование (пахотные угодья, сенокосы и пастбища). Законодательной основой в сфере стимулирования сокращения выбросов и увеличения стоков при землепользовании являются федеральные законы «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ (с изменениями согласно ФЗ от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ), «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ (с изменениями и дополнениями).
Согласно ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны: осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании. Практическая реализация перечисленных выше обязательств потенциально может способствовать сокращению выбросов парниковых газов при землепользовании.
Деятельность в рамках ФЗ «О мелиорации земель» может приводить как к увеличению выбросов парниковых газов, например, при осушительной гидромелиорации земель, так и к сокращению выбросов СО2 и к увеличению накопления углерода при проведении агролесомелиорации путем создания противоэрозионных, полезащитных и пастбищезащитных насаждений.
В секторе ЗИЗИЛХ Российской Федерации реализуется комплекс мер по предотвращению негативных последствий экстремальных погодных явлений и чрезвычайных ситуаций, включая засухи и пожары, а также по снижению зависимости от неблагоприятных природно-климатических факторов и адаптации к ним.
Лесное хозяйство. Федеральное агентство лесного хозяйства реализует Государственную программу развития лесного хозяйства на период 2013-2020 гг.[11] В настоящее время утверждена Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.09.2018 № 1989-р). Задачами Государственной программы развития лесного хозяйства на период 2013-2020 гг. являются сокращение потерь лесного хозяйства от пожаров, вредных организмов и незаконных рубок; создание условий для рационального и интенсивного использования лесов при сохранении их экологических функций и биологического разнообразия, а также повышение эффективности контроля за использованием и воспроизводством лесов; обеспечение баланса выбытия и восстановления лесов, повышение продуктивности и качества лесов; повышение эффективности управления лесами. Выполнение этих задач способствует сокращению выбросов и увеличению стоков парниковых газов лесными землями.
Реализация мероприятий государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства», период реализации которой продлен до 2024 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 октября 2018 года № 2211-р), обеспечивает повышение устойчивости лесного хозяйства. Системой показателей (индикаторов) государственной программы, которые могут быть отнесены к мерам по сокращению выбросов парниковых газов, предусматривается в том числе: сохранение лесистости территории Российской Федерации на уровне 46,5%; сохранение доли площади ценных лесных насаждений в составе занятых лесными насаждениями земель лесного фонда на уровне 70,4%; доведение отношения площади земель лесного фонда, занятой лесными насаждениями, к площади земель лесного фонда, выбывших из состава
занятых лесными насаждениями земель лесного фонда в связи с воздействием пожаров, вредных организмов, рубок и других факторов до 65,6%.
Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года предлагает обеспечить баланс между обеспечением потребности общества в лесопродукции и максимально возможным сохранением управляемых лесов России. С учетом основных климатических изменений разработаны меры по адаптации лесного хозяйства, способствующие усилению нетто-поглощения парниковых газов лесами. Большие площади рубок и лесных пожаров являются существенным источником выбросов парниковых газов. Пожары и вспышки распространения вредителей и болезней также имеют серьезные последствия. Мероприятия по лесовосстановлению и лесоразведению, а также по уходу за лесами, их охране от пожаров и защите от иных негативных факторов являются существенными мерами, позволяющими минимизировать риски увеличения выбросов парниковых газов и сбалансировать процессы изменения породной и возрастной структуры лесов. Согласно стратегии, в лесном хозяйстве будет осуществляться план по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, а также путем усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах.
Федеральное агентство лесного хозяйства подготовило и направило в Минприроды России проект «Плана по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах» (письмо от 5 марта 2019 г. № МК-08-42/3707). Планом предусматриваются мероприятия, направленные на усиление положительного влияния лесов на экологическое состояние территории в зонах активного использования лесов, восстановление естественных углеродных пулов и компенсации утраченных углеродных резервуаров, предотвращение перехода углерода из биосферы в атмосферу.
С 1 января 2019 года вступил в силу Федеральный закон от 19 июля 2018 года № 212-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения», предусматривающий обязательность выполнения работ по лесовосстановлению или лесоразведению в границах территории соответствующего субъекта Российской Федерации на площади, равной площади вырубленных лесных насаждений, не позднее чем через один год после их рубки. Этот закон позволит избежать сокращения площади покрытых лесом земель в результате обезлесения, а также компенсировать в будущем выбросы парниковых газов от обезлесения.
Деятельность по сокращению выбросов парниковых газов в результате обезлесения и деградации лесов, усиления мер по сохранению, устойчивому управлению и увеличению накопления углерода в лесах, осуществляемая на уровне субъекта Российской Федерации, нашла отражение в процессе лесного планирования на региональном уровне (уровень субъекта РФ). Согласно статье 86 Лесного кодекса, в лесном плане субъекта РФ, утверждаемого его высшим должностным лицом, определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, а также зон их планируемого освоения. В соответствии с типовой формой и составом лесного плана субъекта Российской Федерации, порядком его подготовки и внесения в него изменений, утвержденными приказом Минприроды России от 20 декабря 2017 г. № 692, в этом документе содержится информация об экологическом потенциале лесов (включая показатели углеродного баланса лесных экосистем), а также о планируемых мероприятиях по сохранению экологического потенциала лесов, адаптации к изменениям климата и повышению устойчивости лесов. В лесном плане анализируются причины ослабления, деградации и гибели лесов за период действия предыдущего лесного плана субъекта Российской Федерации, а также рассматриваются показатели поглощения СО2 различными углеродными пулами (биомасса, мертвая древесина, подстилка и почва), выбросов парниковых газов в результате пожаров, рубок, гибели древостоев от вредителей и болезней и других причин, а также итоговые значения баланса парниковых газов лесных экосистем.
В последние годы завершена работа по созданию основополагающей нормативной базы в сфере обращения с отходами производства и потребления. Она включает закон
№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», «Стратегию развития
промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и
потребления на период до 2030 года», Правила разработки территориальных схем в
области обращения с отходами производства и потребления и ряд нормативных
документов по реализации механизма расширенной ответственности производителей и
импортеров товаров за утилизацию отходов от использования товаров и оплату
экологического сбора. В рамках национального проекта «Экология» с 2018 г. реализуется федеральный проект «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами». Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2019 г. № 8 была создана публично-правовая компания «Российский экологический оператор». В субъектах Российской Федерации начали или начинают работу региональные операторы по обращению с ТКО. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации определена задача по созданию удовлетворяющих современным экологическим стандартам полигонов для размещения, утилизации и переработки твердых отходов производства и потребления. В Указе № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» поставлена цель обеспечить эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов.
Непосредственно повлиять на объем выбросов ПГ по сектору сможет запланированное формирование комплексной системы обращения с ТКО, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, создание условий возврата в экономический оборот вторичных ресурсов. Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (Указ Президента от 19.04.2017 № 176) определяет задачу по повышению уровня утилизации отходов производства и потребления. Для решения этой задачи предусмотрено создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения отходов; стимулирование внедрения наилучших доступных технологий.
Прямой эффект на выбросы ПГ окажет снижение объема образования отходов. В «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утверждены Указом Президента Российской Федерации 30.04.2012) предусмотрено снижение образования отходов до уровня показателей, достигнутых в экономически развитых странах. Также этот документ ставит целью вторичное использование образовавшихся отходов и развитие инфраструктуры по глубокой утилизации отходов с получением товарной продукции. Таким образом будет снижаться темп накопления отходов на полигонах. Стимулирование деятельности по сбору, сортировке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей также снизит объемы захоронения отходов.
Согласно федеральному проекту «Формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами», к 2021 г. будет введено в промышленную эксплуатацию 13,9 млн т мощностей по утилизации отходов и фракций после обработки ТКО и 21,7 млн т мощностей по обработке ТКО. К 2024 г. будет введено в
промышленную эксплуатацию 23,1 млн т мощностей по утилизации отходов и фракций после обработки ТКО и 37,1 млн т мощностей по обработке ТКО.
Составители доклада Госсовету отмечают ряд проблем, с которыми сталкивается реализация намеченных целей в сфере обработки отходов. В их числе нехватка производственных мощностей для сбора, обработки, транспортирования и утилизации отходов, перебои с вывозом ТКО в связи с изменением направления потока отходов на территориях субъектов; большие расстояния от мест накопления до мест обращения; отсутствие круглогодичного транспортного сообщения с некоторыми населёнными пунктами; низкий уровень исполнения механизма расширенной ответственности производителей и импортеров товаров за утилизацию отходов от использования товаров. Также составители указывают на организационные, институциональные и прочие проблемы, в том числе:
наличие пробелов в нормативном правовом регулировании;
низкая эффективность государственного и общественного контроля за работой коммунальных служб, исполнением ответственности производителей и импортеров товаров за утилизацию отходов от использования товаров, в том числе по оплате экологического сбора;
незавершенность перехода части субъектов Российской Федерации на новую систему обращения с ТКО;
несовершенство системы учета объемов вывезенных отходов и расчетов затрат за предоставленные услуги;
наличие устаревших нормативных и технических требований к сбору, транспортированию, обработке и утилизации отходов;
отсутствие мотивации региональных операторов, поскольку оплата услуг рассчитывается по объему вывезенных отходов.
Рабочая группа Госсовета сформулировала несколько предложений, в том числе:
обеспечить возможность применения расчетов за вывоз отходов «по факту» и дифференцированных тарифов при применении раздельного накопления ТКО;
рассмотреть вопросы о введении нулевой ставки НДС на все виды деятельности в области обращения с ТКО, о дополнении ОКПД-2 и ОКВЭД-2 перечнем видов вторичных материальных ресурсов и видов деятельности по обращению с ними для формирования полноценной статистики по сбору, обработке и утилизации отходов;
проработать вопрос о целесообразности использования норматива утилизации в качестве коэффициента, снижающего ответственность производителя или импортера за утилизацию всего объема образовавшихся отходов;
устранить требования по уплате НДС и НДФЛ от реализации вторичных ресурсов;
выполнить корректировку требований санитарных правил и норм, которые не могут быть соблюдены по объективным причинам или не отражают сложившуюся ситуацию в отрасли обращения с ТКО;
разработать целевые показатели, механизмы и мероприятия, направленные на снижение образования ТКО;
разработать дополнительные механизмы государственной поддержки проектов создания новых мощностей по обработке и утилизации ТКО ввиду продолжительности реализации данных проектов;
разработать федеральную схему обращения с отходами;
субъектам Российской Федерации провести работу по обустройству контейнерных площадок; рассмотреть возможность софинансирования за счет средств федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;
разработать систему мер для мотивации общества к самостоятельной сортировке отходов в домах: внедрение пониженного тарифа для «сухого» мусора, что позволит экономически стимулировать потребителя. Предварительная сортировка отходов делает дальнейший процесс их обработки и утилизации более эффективным, однако, как справедливо отмечают авторы Доклада, недостаточно лишь создать инфраструктуру, необходимо развивать культуру раздельного накопления отходов, в первую очередь в образовательных учреждениях, а также внедрять социальные программы. В целях вовлечения граждан в процесс заготовки вторичных ресурсов рабочая группа предлагает рассмотреть возможность запуска пилотных проектов, применяющих инновационные цифровые методы изъятия (выкупа) вторичных ресурсов у населения.
Однако эффекты от большинства этих мер еще только предстоит получить. По данным Доклада о кадастре, сфера отходов является единственной сферой, где выбросы ПГ не просто превысили уровень 1990 г., а превысили его очень значительно – на 62%. То есть меры политики явно запоздали на 10-20 лет.
Объем выбросов растет как за счет увеличения объема отходов на душу населения, так и за счет постепенного накопления отходов на полигонах. Фактор активности сектора (роста населения) и фактор структурных сдвигов (между бытовыми и промышленными отходами) практически не повлияли на динамику сектора в 1990-2018 гг.
Наибольший вклад в общие выбросы ПГ от сектора «Отходы» - 67% в 2017 г. - внесло контролируемое захоронение твердых отходов, Около 90% выбросов от этого источника составили выбросы от ТКО. Оставшуюся часть выбросов дали выбросы от захоронения промышленных отходов. В 2017 г. рост выбросов метана от управляемого захоронения отходов составил 3% по отношению к 2016 г. Вклад выбросов от неконтролируемого захоронения отходов равен 7%. До 2003 г. они росли, а затем постоянно снижались, достигнув к 2017 г. 2% от уровня 1990 г. Основным источником таких выбросов являются несанкционированные свалки, поэтому развитие системы централизованного сбора отходов привело к снижению выбросов от этого источника.
Выбросы от сточных вод остались практически на уровне 1990 г., составив 26,5% всех выбросов от сектора «отходы». Разнонаправленные тренды на протяжении всего периода оценки обусловлены динамикой численности населения и увеличением доли населения, проживающего в оборудованных канализацией районах. Согласно Докладу о кадастре, в отдельные годы на значение оценки эмиссии оказывало влияние введение в действие заводов по сжиганию ила и рост численности населения крупных городов, где очистные сооружения оборудованы метантенками.
Выбросы СН4 от очистки промышленных сточных вод в 2017 г. превысили уровень 1990 г. на 4,2% после достаточно сильного снижения, вызванного сокращением промышленного производства. Тренд выбросов в этой категории источников сильно зависит от изменений объема производства в промышленности. Выброс N2O от сброса бытовых стоков в 2017 г. был на 4,7% больше выброса 1990 г. Выбросы от фекальных сточных вод по большей части снижались до 2000 г., когда эта тенденция сменилась на противоположную, несмотря на снижение численности населения, в связи с увеличением потребления белковой пищи. К 2017 г. их вклад в общие выбросы по сектору составил 3%. Выбросы N2O и СН4 от биологической обработки ТКО оцениваются авторами Доклада о кадастре как незначительные за весь период расчета.
В последней инвентаризации 2019 г. был произведен пересчет значений выбросов для всего временного ряда (уточнены и коэффициенты, и данные о деятельности). При этом выбросы 1990 года уменьшились на 28%, а выбросы 2015 года – на 19,5%.
Для целей статьи 6 Киотского протокола (ПСО) приказом Минэкономразвития № 277 от 16.05.2012 г. были утверждены два лесных проекта – Бикинский (WWF) и Алтайский (Центр экологических инноваций).
«Бикинский углеродный проект в ареале обитания тигра: долгосрочное сохранение лесов в долине реки Бикин, подверженных рубке при отсутствии проекта. Приморский край, Российская Федерация» [Bikin Tiger Carbon Project – Permanent protection of otherwise logged Bikin Forest, in Primorye Russia].[12] Инвесторами проекта выступили Община коренных малочисленных народов «Тигр» совместно с иностранным уполномоченным лицом «СиЭф Партнерс (Соединенное Королевство) ЛЛП». Проект осуществлялся при поддержке Правительства РФ, Министерства окружающей среды, охраны природы и безопасности ядерных реакторов Германии и Банка развития Германии. Цель проекта заключалась в защите уникальных кедрово-широколиственных лесов в долине реки Бикин (Приморский край) от любых лесозаготовительных работ, а также сохранение существующих запасов углерода в лесах. Около 460 тыс. га кедрово-широколиственных лесов Бикинской орехово-промысловой зоны были переданы в аренду для заготовки пищевых лесных ресурсов. Арендатором выступила община коренных малочисленных народов «Тигр». В ходе подготовки проекта проведена оценка запасов углерода в лесах по двум сценариям: 1) базовый сценарий, предусматривающий лесозаготовки; 2) охрана территории проекта от лесозаготовок. Далее проведен расчет разницы в запасах углерода базового и проектного сценариев и создание единиц сокращения выбросов с учетом вышеуказанной разницы в запасах углерода и выбросов парниковых газов при нарушениях. Рассчитанное сокращение выбросов за период 2009-2012 гг. составило 519,512 тыс. т СО2экв. Эти единицы сокращения выбросов были проданы на международном рынке торговли квотами на выбросы, что позволило местной общине уплачивать ежегодную арендную плату в Департамент лесного хозяйства Приморского края и обеспечивать необходимые меры по сохранению лесов. В результате был сохранен лесной массив, являющийся важным местообитанием тигра, а местное население получило возможность вести традиционный промысел.
Вторым проектом в секторе ЗИЗИЛХ явился инвестиционный проект
«Поглощение углерода путем лесоразведения в отдаленных районах сибирского
региона Российской Федерации» [Carbon sequestration via afforestation in Siberian
settlements, Russian Federation][13] (инвестор проекта – АНО Центр экологических
инноваций, иностранное уполномоченное лицо – «Витол С.А.»). Проект посвящен
мероприятиям по охране и управлению облесенными деградированными сельскохозяйственными землями в Залесовском районе в 142 км от г. Барнаула
(Алтайский край). Проект охватывает 9489,37 га земли, которые не относятся к землям лесного фонда. Деятельность проекта направлена: на поглощение СО2 путем создания новых лесов (углерододепонирующие лесные насаждения) на постагрогенных деградированных почвах в бассейне рек Обь-Чумыш путем прекращения активной сельскохозяйственной деятельности и организации мер по сохранению лесов; разработку алгоритмов для оценки поглощения углерода в лесных экосистемах на местном уровне и посредством этого реализацию проектов, соответствующих ст. 6 Киотского протокола; активное управление и охрану лесных площадей, не входящих в государственный лесной фонд. Общее сокращение выбросов за период 2008-2012 гг. составило 1 768,894 тыс. т СО2экв., однако единицы сокращения выбросов так и не были реализованы.
Некоторые крупные компании на добровольной основе приступили к реализации проектов по сокращению выбросов и увеличению стоков парниковых газов в лесном секторе, однако эти проекты пока не относятся к международным механизмам в сфере контроля за выбросами парниковых газов. В настоящее время РУСАЛ реализует большой лесной проект в Красноярском крае.[14] 30 марта в ходе Красноярского экономического форума РУСАЛ подписал трехстороннее соглашение с Федеральным агентством лесного хозяйства (Рослесхоз) и правительством Красноярского края. Документ предполагает, что с 2019 по 2024 годы в регионе реализуют два ключевых проекта по лесному хозяйству. Это посадка 500 тысяч сеянцев хвойных пород в Дзержинском районе Красноярского края на площади 120 га, а также выполнение мероприятий по авиационной охране 505 тысяч га резервных лесов в Нижне-Енисейском лесничестве от лесных пожаров, включая их тушение, что позволит сократить выбросы парниковых газов от пожаров. Это первый в России проект подобного масштаба по восстановлению и охране лесов, который компания РУСАЛ реализует в рамках комплексной программы по сокращению «углеродного следа». Аналогичный проект планируется реализовать в Иркутской области, где планируется высадить 500 тысяч деревьев. В настоящее время результаты реализации этого проекта оценить не представляется возможным.
Аналогичная инициатива принадлежит компании S7 Airlines.[15] Авиакомпании удалось собрать средства для посадки 1 млн деревьев в регионах Сибири с целью восстановления лесов, уничтоженных пожарами. 13 сентября 2019 года S7 Airlines совместно с партнером инициативы – межрегиональной экологической организацией «ЭКА» – провело первую посадку леса. Более 200 волонтеров, включая сотрудников S7 Airlines, высадили деревья на площади 5 га в Коченевском районе Новосибирской области. Следующим
шагом станут посадки в Иркутской области, которые пройдут в октябре 2019 года. 1 млн деревьев будет высажен в течение двух лет на доступных для посадки территориях в Сибирском регионе. Оценка результатов реализации этого проекта еще предстоит.
По существу, подобные проекты являются воплощением новой государственной политики регулирования выбросов парниковых газов, построения зеленой экономики, а также могут быть отнесены к дополнительным мерам по накоплению углерода в лесах.
Жирным курсивом отмечены документы, касающиеся сектора ЗИЗИЛХ. ↩︎
Последняя Энергетическая стратегия России на период до 2030 года была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р. ↩︎
Федеральный закон от 19.07.2018 № 199-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 19.07.2018 № 201-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3-1 и 35 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе»; Завершение «большого налогового маневра» в нефтяной отрасли; Федеральный закон от 03.08.2018 № 301-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»; Федеральный закон от 03.08.2018 № 305-ФЗ «О внесении изменений в статью 3-1 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе»; Единая методика предоставления льгот по вывозным таможенным пошлинам на нефть; Постановление Правительства Российской Федерации от 12.04.2018 № 438 «О внесении изменений в методику расчета ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 г. № 276»; Постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2018 № 1523 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Обеспечение безопасности линейных объектов ТЭК; Федеральный закон от 03.08.2018 № 341-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов»; Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; Развитие рыночных принципов ценообразования на газ для экспортно-ориентированных проектов в сфере СПГ и метанола; Постановление Правительства Российской Федерации от 12.04.2018 № 448 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 29.10.2018 № 1282 «О некоторых вопросах реализации газа в Российской Федерации», в соответствии с которым ПАО «Газпром» и его аффилированным лицам предоставляется право реализовывать по нерегулируемым ценам добытый ими газ с целью производства и последующего экспорта метанола; Постановление Правительства Российской Федерации от 30.11.2018 № 1442 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственного регулирования цен на газ»; Федеральный закон от 19.07.2018 № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 30.01.2018 № 82 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования порядка подключения объектов капитального строительства к газораспределительным сетям и повышения эффективности энергетической инфраструктуры»; Постановление Правительства Российской Федерации от 12.04.2018 № 443 «О внесении изменений в Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 11.10.2018 № 1216 «О внесении изменения в Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации», в соответствии с которым Минэнерго России наделено полномочием по утверждению методики расчета показателей газификации. См. А.В. Новак. Итоги работы Минэнерго России и основные результаты функционирования ТЭК в 2018 году. Задачи на среднесрочную перспективу. Москва. 5 апреля 2019 г. ↩︎
Федеральный закон от 4 ноября 2007 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России». Принят Государственной Думой 18 октября 2007 года, одобрен Советом Федерации 26 октября 2007 года. Закон (статья 3) конституировал набор источников энергии, относящихся к возобновляемым: «возобновляемые источники энергии – энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках». Справедливости ради стоит отметить, что некоторые из этих источников не могут быть полностью признаны возобновляемыми; в первую очередь, те, в которых присутствует метан (свалочный, шахтный газ), но пользуются той же поддержкой, что и «чистые» ВИЭ. ↩︎
Федеральный закон от 29.06.2018 № 172-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» в части регулирования отношений при присоединении электроэнергетической системы к другой электроэнергетической системе»; Федеральный закон от 19.07.2018 № 220-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»; Федеральный закон от 29.07.2018 № 254-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об электроэнергетике» по вопросам заключения двусторонних договоров купли-продажи электрической энергии»; Федеральный закон от 27.12.2018 № 522-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с развитием систем учета электрической энергии (мощности) в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 08.02.2018 № 126 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075»; Постановление Правительства Российской Федерации от 30.04.2018 № 534 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с продлением особенностей функционирования оптового и розничных рынков на территориях отдельных частей ценовых зон оптового рынка»; Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.2018 № 937 «Об утверждении Правил технологического функционирования электроэнергетических систем и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 17.09.2018 № 1096 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в части уточнения порядка согласования технологической и (или) аварийной брони»; Постановление Правительства Российской Федерации от 27.09.2018 № 1145 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии»; Постановление Правительства Российской Федерации от 08.12.2018 № 1496 «О вопросах присоединения Западного и Центрального районов электроэнергетической системы Республики Саха (Якутия) к Единой энергетической системе России, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 08.12.2018 № 1497 «О порядке расчета размера средств, учитываемых при определении надбавки к цене на мощность, на 2019 год в отношении субъекта Российской Федерации, входящего в Дальневосточный федеральный округ, часть территории которого присоединяется с 01.01.2019 к Единой энергетической системе России»; Постановление Правительства Российской Федерации от 14.12.2018 № 1525 «О внесении изменений в Правила определения цены на мощность, продаваемую по договорам о предоставлении мощности, и Правила оптового рынка электрической энергии и мощности»; Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10.12.2018 № 2739-р о базовом уровне цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) на 2019 год для субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного Федерального округа; Приказ Минэнерго России от 28.02.2018 № 121 «Об утверждении схемы и программы развития Единой энергетической системы России на 2018-2024 годы». См. А.В. Новак. Итоги работы Минэнерго России и основные результаты функционирования ТЭК в 2018 году. Задачи на среднесрочную перспективу. Москва. 5 апреля 2019 г. ↩︎
В 2018 г. была закрыта последняя крупная мартеновская печь на ОАО «ОМК» (Выксунский металлургический завод). ↩︎
Отношение суммы объемов производства продукции отрасли, умноженных на лучшие мировые показатели энергоэффективности, к сумме объемов производства, умноженных на среднероссийские показатели энергоэффективности. По мере приближения к лучшим мировым показателям этот индекс стремится к единице. ↩︎
В.И. Ливчак. Энергетическая эффективность зданий. К чему приведет СП 50-13330-2012 «Тепловая защита» и как выполнить постановление Правительства России? Энергосовет. № 2 (27) март-апрель 2013 г. ↩︎
Роснедвижимость (2004-2009). Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2003-2008 гг. – М.: ФГУП «ФКЦ Земля»; Росреестр (2010-2017). Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2009-2017 гг. – https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennoe-upravlenie-v-sfere-ispolzovaniya-i-okhrany-zemel/gosudarstvennyy-monitoring-zemel/sostoyanie-zemel-rossii/. ↩︎
Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4.12.2006 № 200-ФЗ; Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах: постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2007 № 414; Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2007 № 417; Об утверждении Положения об осуществлении контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений. Постановление Правительства Российской Федерации от 12.11.2016, № 1158; Об утверждении Правил ликвидации очагов вредных организмов. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 16.06201 № 361; Об утверждении Правил ухода за лесами: приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России) от 16.07.2007, № 185; Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 24.122013 № 613; Об утверждении Порядка ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения пожарной безопасности в лесах и Порядка ограничения пребывания граждан в лесах и въезда в них транспортных средств, проведения в лесах определенных видов работ в целях обеспечения санитарной безопасности в лесах. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 6.09.2016 № 457; Об утверждении Правил осуществления мероприятий по предупреждению распространения вредных организмов. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12.09.2016, № 470; Об утверждении Правил заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации. Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13.09.2016 № 474; Об утверждении Порядка проведения лесопатологических обследований и формы акта лесопатологического обследования: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16.09.2016, № 480; Об утверждении Порядка проведения государственной инвентаризации лесов: Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.11.2016, № 592; Об утверждении методических документов. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 29.12.2007 № 523 (отменен на основании приказа Рослесхоза от 15.12.2015 № 158); Об утверждении методических рекомендаций по проведению государственной инвентаризации лесов: приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 10.11.2011 № 472; Об утверждении Лесоустроительной инструкции: приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 12.11.2011 № 516; Об утверждении методического документа по обеспечению санитарной безопасности в лесах. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 9.06.2015 № 182 (отменен на основании приказа Рослесхоза от 27.10.2016 № 441). ↩︎
Программа утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 318 с внесением изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 г. № 399. ↩︎
https://ji.unfccc.int/JI_Projects/DB/ULD19J1NDCZQ6A5GRW1ZC5C2A17CE0/Determination/TUEV-SUED1350992513.26/viewDeterminationReport.html ↩︎
https://ji.unfccc.int/JIITLProject/DB/C9ZB53AG7OLV4GMY60UHS5C1PO19IZ/details ↩︎
https://www.s7.ru/ru/about/news/s7-airlines-zavershila-sbor-sredstv-na-posadku-1-000-000-derevev-v-sibiri/. ↩︎
Low Carbon Social and Economic Development Strategy of the Russian Federation to 2050 mandates Russia’s net GHG emission go down by 80% from the 1990 level and by 60% from the 2019 level in 2050. This is the only Russia’s strategic document with a time horizon to 2050.
Публикуем вариант Стратегии от 23 августа 2021 г.
В связи с принятием Федерального закона от 2 июля 2021 г. №296-ФЗ “Об ограничении выбросов парниковых газов” Минэкономразвития России подготовлен ряд проектов нормативных правовых актов по его реализации.
Публикуем окончательную редакцию закона, принятую Госдумой и одобренную Советом Федерации.
Публикуем посвященную климатической повестке часть выступления президента на пленарном заседании XXIV Петербургского международного экономического форума.