Долгосрочные стратегии низкоуглеродного развития мира и крупнейших стран

Вернуться к оглавлению
В конец, к подразделам и материалам

На конец сентября 2019 г. на сайте РКИК ООН[1] было размещено 13 стратегий низкоуглеродного развития отдельных стран.же рассмотрены стратегии 7 сравнительно крупных стран: Великобритании, Германии, Канады, Мексики, США Франции и Японии. Для краткого анализа стратегий низкоуглеродного развития выбран стандартный формат, что дает возможность их компактно представить и эффективно сравнивать.

Задачи анализа: выявить и сопоставить целевые установки в целом и по отдельным секторам (не только по отношению к выбранному страной базовому году, но и по отношению к 1990 г.); определить набор основных технологических решений и пакетов мер политики, включая административные и рыночные инструменты, которые намечены к использованию для решения поставленных задач; выявить наличие институциональных структур, которые должны обеспечить руководство и координацию при реализации сформулированных целей. Конечной целью такого анализа является формирование предложений по вариантам формата и структуры стратегии для Российской Федерации.

Великобритания

Великобритания еще по закону от 2008 г. (Climate Change Act of 2008) приняла долгосрочные обязательства, которые затем были зафиксированы в ее национальных обязательствах в рамках Парижского соглашения – снижение выбросов на 45% к 2030 г. и на 80% к 2050 г.[2] Эта целевая установка была зафиксирована и в стратегии НУР Великобритании (табл. 1).

Таблица 1 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Великобритании

Название стратегии The Clean Growth Strategy. Leading the way to a low carbon future. 164 стр.
Наличие краткой версии Нет
Дата представления в РКИК 17/04/2018
Целевая установка Сокращение выбросов ПГ на 80% от уровня 1990 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 80% от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам Повышение энергоэффективности в промышленности на 20% к 2030 г. Снижение выбросов ПГ к 2032 г. от уровня 2015 г. в промышленности на 30%, в электроэнергетике на 80%; в зданиях на 19%, на транспорте на 29%, от землепользования и в сельском хозяйстве на 26%.
Содержание Логика – вклад Великобритании в ограничение глобального потепления уровнем 2оС
Резюме Изложение основных положений стратегии (7 стр. формата А4).
Ключевые меры политики – предложения стратегии Список из 50 конкретных мер, разбитых на 8 групп по тематике и по секторам экономики (см. ниже).
Лидерство Великобритании и прогресс Целевая установка. Ретроспективный анализ (в.ч. по секторам) и иллюстрация ведущей роли в снижении выбросов ПГ. Карта расположения новых низкоуглеродных производств. Роль в международных инициативах и переговорах.
Возможности и вызовы Анализ потенциала новых глобальных рынков низкоуглеродных технологий, финансов и возможностей присутствия на новых рынках для Великобритании. Оценка потенциала роста низкоуглеродной экономики страны на 11% в год. Вызовы – сектора, где сложно снижать выбросы, кадры, ограничения по экономической доступности энергии
Наша стратегия чистого роста Описаны источники и масштабы финансирования на ближайшие годы и оценки снижения выбросов по секторам. Анализ трех возможных траекторий глубокой декарбонизации: электрификация; активное использование водорода; захват и захоронение углерода. Конкретный выбор будет зависеть от прогресса технологий.
Сектора
Бизнес, промышленная эффективность и поддержка чистого роста Анализ потребления энергии и выбросов в секторе. Задача снижения энергоемкости на 30% к 2030 г. Потенциал снижения выбросов. Соглашения по снижению выбросов с энергоемкими отраслями промышленности
Улучшая наши дома Динамика выбросов. Экономическая доступность энергии. Задачи по снижению выбросов к 2032 г. Технологии и решения, необходимые для снижения выбросов к 2050 г.
Ускорение перехода к низкоуглеродному транспорту Динамика выбросов. Переход к автомобильному транспорту с минимальными выбросами к 2050 г. Запрет продаж автомобилей на бензине и дизельном топливе с 2040 г. Индикативная цель снижения выбросов на 2050 г. – 97%. Технологии. Положительные эффекты для здоровья
Доставляя чистую, умную и гибкую энергию Достигнутый прогресс. Задача снижения выбросов на 80% к 2032 г. и индикативная цель снижения выбросов до нуля к 2050 г. Технологии, включая «умные сети» и системы хранения энергии. Контроль за ростом расходов на энергию
Увеличение положительных эффектов и ценности наших природных ресурсов Динамика выбросов от отходов, землепользования, сельского хозяйства. Задачи по снижению выбросов от этих источников на 30% к 2032 г. при росте площади лесов на 10-11%. Индикативная цель их сохранения на уровне 2032 г. до 2050 г. Природный капитал
Лидерство общественного сектора Достигнутый прогресс. Задачи по снижению выбросов на 50% к 2032 г. Финансирование мер по повышению энергоэффективности. ЭСКО
Следующие шаги Сведение целевых установок по секторам на 2032 г. Обсуждение мониторинга и возможных процедур пересмотра целевых установок
Приложения Дорожная карта реализации стратегии и график действий органов исполнительной власти
Статус стратегии Стратегия задает подробный план действий на период до 2032 г. и только индикативные ориентиры до 2050 г.
Оценка затрат на реализацию стратегии В Стратегии не приведены оценки затрат. Они отражены в других документах и оцениваются для сценария перехода к безуглеродной экономике к 2050 г. на уровне 1-2% ВВП. Они остались на этом уровне по сравнению с целевой установкой 2008 г. по снижению выбросов на 80% за счет удешевления низкоуглеродных технологий.[3]
Число сценариев Сценарии подробно не описываются, но по секторам даются вполне конкретные оценки
Инструменты расчетов по сценариям В Стратегии не описаны
Основные механизмы реализации Выделение пятилетних углеродных бюджетов. Ставится цель защиты потребителей от высоких цен на энергию. Обязательные и добровольные стандарты, схемы стимулирования продвижения низкоуглеродных технологий; планы совместных действий с промышленностью (уже заключено 8 таких соглашений), стимулирование развития технологий, запрет на присоединение новых зданий к газовым сетям после 2025 г.; термомодернизация 1 млн жилых зданий; запрет на приобретение бензиновых и дизельных автомобилей после 2040 г.; стимулирование замены парка такси и автобусов на низкоэмиссионные; поддержка инноваций в сфере хранения энергии; закрытие угольных электростанций к 2025 г.; поддержка строительства АЭС и ВИЭ, использование налога на углерод и цен в системе торговли квотами; увеличение площади лесов; восстановление болот; снижение отходов; добровольные обязательства для общественного сектора по снижению выбросов ПГ на 30% к 2020 г.; продвижение проекта «Green Great Britain», совершенствование системы управления
Система управления Ответственность органов власти за реализацию отдельных мер определена в одном из приложений
Система отчетности Система ежегодной отчетности. Главный индикатор – углеродоемкость ВВП
Стиль изложения Четкие целевые установки и формулировки, ясный доходчивый язык, наглядные иллюстрации

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе The Clean Growth Strategy. Leading the way to a low carbon future. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies

В 2018-2019 гг. был проведен анализ возможности более глубокого сокращения выбросов ПГ,[4] и правительство пришло к выводу, что к 2050 г. можно поставить задачу выхода на чистые нулевые выбросы. То есть оставшиеся в 2050 г. выбросы должны быть полностью компенсированы стоками. Британский парламент в июне 2019 г. утвердил такую стратегию, и Великобритания стала первой страной с законодательно зафиксированной целевой установкой по снижению нетто-выбросов ПГ на 62% к 2030 г.
и до нуля к 2050 г. В обоснование и развитие такой стратегии был разработан ряд стратегических документов для отдельных секторов экономики Великобритании, где сформулированы как целевые установки по развитию низкоуглеродных технологий, так и меры политики, которые должны обеспечить их достижение.[5] В стране налажена систе­ма мониторинга реализации стратегии, ядром которой является ежегодный отчет Комите­та по изменению климата (Committee on Climate Change) парламенту Великобритании.[6]

В Великобритании принят целый ряд отраслевых стратегий низкоуглеродного развития, в том числе восемь отраслевых планов по декарбонизации промышленности к 2050 г.: цементная промышленность – снижение выбросов на 33-62%; производство кера­мики – снижение выбросов на 60%; химическая промышленность – снижение выбросов на 79-88%; пищевая промышленность – снижение выбросов на 66-75%; производство стекла – снижение выбросов на 36%; черная металлургия – снижение выбросов на 60%; нефтепереработка – снижение выбросов на 60%; целлюлозно-бумажная промышленность – снижение выбросов на 98%. Для низкоуглеродных решений в зданиях Великобритании разработан план из 36 пунктов в рамках стратегии «UK housing. Fit for the Future?».

Стратегия «The Road to Zero. Next steps towards cleaner road transport and delivering our Industrial Strategy» содержит план из 46 пунктов. Он включает запрет на продажи автомобилей на бензине и дизельном топливе после 2040 г. Рассматривается возможность переноса этого срока на 2035 г. К 2050 г. весь парк легковых автомобилей должен стать безуглеродным (с выбросами менее 50 гСО2/км). Предполагается повысить долю добавок биотоплива в жидкое топливо до 7% к 2032 г., предоставлять компенсацию в размере £3500 за приобретение электромобиля, распространить эту схему на микроавтобусы, пре­доставлять гранты в размере £7500 для приобретения электромобиля-такси, предоставлять другие налоговые льготы. Предусмотрена реализация схемы поддержки перевода автобусов на низкоуглеродные модели и ускоренная амортизация для инвестиций в заправочную инфраструктуру. Ставится задача по переводу 25% парка правительственных автомобилей к 2022 г. на ультранизкие выбросы ПГ. Почта и UPS в Великобритании уже переходят на электромобили. Правительство заключает добровольные соглашения с биз­несом по снижению удельных выбросов грузовиками на 15% к 2025 г. от уровня 2015 г., выделяет 246 млн фунтов на разработку следующего поколения батарей и 400 млн фунтов на формирование Фонда зарядной инфраструктуры, в т.ч. беспроводной. Предусмотрено оказание поддержки местным правительствам по переходу к низкоуглеродному транспорту. Вводится нормативное требование по строительству всех новых зданий с системами зарядки для автомобилей.

Германия

Целевая установка Германии была принята в еще в 2010 г. В Климатическом плане действий она воспроизводится. Его отличительной чертой является установление максимально допустимых объемов выбросов ПГ по основным секторам (кроме ЗИЗИЛХ). Это отличает немецкий Климатический план действий от других стратегий. Цель по снижению выбросов весьма амбициозная – снижение на 80-95% к 2050 г. без учета стоков, правда, небольших, (см. табл. 2).

Таблица 2 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Германии

Название стратегии Climate Action Plan 2050. Principles and goals of the German government’s climate policy. 91 стр.
Наличие краткой версии Есть
Дата представления в РКИК 04/05/2017 (последняя версия)
Целевая установка Сокращение нетто-выбросов ПГ на 80-95% в 2050 г. от уровня 1990 г. (без учета ЗИЗИЛХ). Промежуточные цели – снижение на 55% к 2030 г. и на 70% к 2040 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение нетто-выбросов ПГ на 80-95% в 2050 г. от уровня 1990 г. (без учета ЗИЗИЛХ)
Наличие целевых установок по секторам На 2030 г. по основным секторам заданы диапазоны максимально допустимых объемов выбросов. Отдельные целевые установки определены документами ЕС
Содержание Логика – абсолютное снижение выбросов как вклад Германии, являющейся развитой страной, в ограничение глобального потепления уровнями 1,5-2оС
Резюме Изложение целей, процесса разработки стратегии, ее назначения и описание сути и статуса Плана климатических действий (4 стр.)
Введение Задачи по стабилизации климата, климатические риски, необходимость увязки с другими целями развития, необходимость установки долгосрочных ориентиров и учета взаимодействия секторов
Климатические действия как стратегия по модернизации нашей экономики План климатических действий рассматривается как система мер по обеспечению конкурентоспособности в глобальной экономике, которая становится низкоуглеродной, как система долгосрочных ориентиров, позволяющая избежать преждевременного обесценивания активов
Международный контекст (глобальный и ЕС) Основные положения Парижского соглашения, роль Германии в реализации климатической политики ЕС
Цели и меры Формулировка целей, определение диапазонов максимально допустимых объемов выбросов по отдельным секторам (энергетика, промышленность, здания, сельское хозяйство, отходы, ЗИЗИЛХ), включая описание ситуации, задач, целей, технологий и мер политики
Выполнение и пересмотр Климатического плана действий Проблемы с наличием данных для мониторинга. Система ежегодной отчетности. Пересмотр раз в 5 лет
Приложения Терминология и список сокращений
Статус стратегии Стратегия определяет руководящие принципы (видение до 2050 г. и необходимость действий в разных сферах), траектории перехода к низкоуглеродной экономике, промежуточные цели и этапы реализации, а также меры (например, для превращения зданий в безуглеродные к 2050 г.). Указывается, что реализация стратегии – процесс обучения, в ходе которого она будет пересматриваться каждые 5 лет
Оценка затрат на реализацию стратегии Нет данных
Число сценариев Не представлены
Инструменты расчетов по сценариям Не представлены
Основные механизмы реализации Стандарты по энергоэффективности зданий с доведением удельного потребления до 40 кВт-ч/м2/год, схемы стимулирования и поддержки развития ВИЭ, торговля квотами, маркировка продукции, экологические налоги, электрификация транспорта, НИОКР, лидерство государства по переходу на безуглеродные технологии, сокращение пищевых отходов, восстановление лесов и др.
Система управления В тексте перечислены министерства, отвечающие за отдельные направления политики
Система отчетности Система ежегодной отчетности
Стиль изложения При описании видения на 2050 г. использованы в основном качественные характеристики. Более конкретные задачи и характеристики даны на период до 2030 г. Многие меры политики определены в других документах и в Плане подробно не описываются

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе Climate Action Plan 2050. Principles and goals of the German government’s climate policy. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

США

Прежде чем США объявили о выходе из Парижского соглашения, они практически сразу после вступления Парижского соглашения в силу и почти одновременно с Канадой и Мексикой успели представить в РКИК ООН свою долгосрочную стратегию низкоуглеродного развития. Как и для Канады и Мексики, в качестве базового года был выбран 2005 г. В 2005 г. выбросы ПГ США были на 19% выше уровня 1990 г. Поэтому целевая установка по снижению нетто-выбросов на 80% от уровня 2005 г. равноценна задаче снижения нетто-выбросов на 76% от уровня 1990 г. (см. табл. 3). Без учета сектора ЗИЗИЛХ сокращение получается равным 65% от уровня 2005 г. и 60% от уровня 1990 г. Целевой объем выбросов сектором «энергетика» (производство энергии, промышленность, транспорт, здания и другие сектора потребления энергии) на 2050 г. (1537 млн тСО2экв.) практически равен объему нетто-выбросов России в 2017 г.

Таблица 3 – Характеристика низкоуглеродной стратегии США

Название стратегии United States Mid-Century Strategy for deep decarbonization. 109 стр.
Наличие краткой версии Нет
Дата представления в РКИК 16/11/2016
Целевая установка Сокращение выбросов ПГ на 80% в 2050 г. от уровня 2005 г. (с учетом ЗИЗИЛХ). Промежуточные цели – снижение на 26-28% к 2030 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 76% в 2050 г. от уровня 1990 г. (с учетом ЗИЗИЛХ). Снижение без учета ЗИЗИЛХ в базовом сценарии на 65% от уровня 2005 г. и на 60% от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам Снижение выбросов метана от нефтегазового сектора на 40-45% в 2012-2025 гг.
Содержание Логика – абсолютное снижение выбросов как вклад США как развитой страны в ограничение глобального потепления уровнем 2оС
Резюме Изложение целей, основных направлений действий: низкоуглеродный энергетический сектор (генерация электроэнергии, промышленность, транспорт и здания), увеличение стоков углерода в лесах (уделено большое внимание), захват и захоронение углерода, снижение выбросов прочих ПГ (снижение от уровня 2005 г. на 15%), сравнение сценариев, вклад отдельных направлений усилий по снижению выбросов, анализ влияния на экономику США, вклад в международные усилия и сотрудничество со странами Северной Америки (16 стр.)
Введение Проблемы изменения климата, риски больших экономических потерь, важность международного сотрудничества, разработка стратегии.
Выбросы парниковых газов США и тренды Динамика выбросов и стоков ПГ по секторам
Видение 2050 г. Краткое описание расчетных моделей и сценариев. Представление результатов по потреблению энергии в целом и по секторам, описание дополнительных технологических сценариев. Определение приоритетов: повышение энергоэффективности, декарбонизация электроэнергетики, повышение стоков углерода, развитие технологий захвата и захоронения углерода, оценка влияния на экономику
Декарбонизация энергетической системы США Подробная структура выбросов, приоритетные направления (энергоэффективность, развитие ВИЭ, электрификация секторов конечного потребления энергии – промышленность, транспорт, здания); прогнозы потребления энергии и выбросов ПГ, направления развития низкоуглеродных технологий по секторам и снижение их углеродоемкости (например, для транспорта на 76%).
Хранение углерода и снижение выбросов от землепользования Стоки углерода в ЗИЗИЛХ и захват и захоронение углерода должны позволить компенсировать 30-50% выбросов в других секторах в 2050 г. Необходимость повышения надежности оценок стоков. Задача увеличения площади лесов на 16-20 млн га в год. Использование древесины как строительного материала и как источника энергии, управление лесами, полями, лугами и пастбищами, снижение выбросов от сельского хозяйства
Сокращение выбросов прочих парниковых газов (помимо СО2) Задачи по снижению выбросов прочих парниковых газов в разных секторах (снижение в 2005-2050 гг. примерно на 15-20%), развитие систем сбора биогаза, сокращение выбросов от сельского хозяйства, запрет определенных видов хладагентов
Международный контекст Потребность в глобальных действиях по снижению выбросов ПГ, обязательства торговых партнеров США по NCD, выгоды от коллективных действий по снижению выбросов ПГ, координация действий с Канадой и Мексикой
Приложение Представлено отдельным документом (78 стр.) с детальным описанием расчетов по моделям и по сценариям до 2050 г.
Статус стратегии Стратегия не задает подробный план краткосрочных действий. Он задается рядом ранее принятых документов, частично указанных в стратегии. Стратегия определяет видение и индикативные ориентиры до 2050 г.
Оценка затрат на реализацию стратегии Дана только оценка прироста капиталовложений в генерацию электроэнергии на 0,4% ВВП в среднем в 2014-2050 гг.
Число сценариев Три основных (базовый, без захоронения углерода и ограниченный сток), а также дополнительные сценарии для отдельных секторов
Инструменты расчетов по сценариям Модели GCAM, NEMS, USFAS, USFS
Основные механизмы реализации Стандарты на выбросы и стандарты по энергоэффективности для электростанций, зданий, автомобилей, бытовых приборов, типового промышленного оборудования, налоговые льготы, расходы на НИОКР, возможное распространение системы торговли квотами с уровня штатов на уровень страны в целом; обязательства по доле ВИЭ в генерации на уровне штатов
Система управления В тексте перечислены министерства, отвечающие за отдельные направления политики
Система отчетности Не описана. Указано на необходимость совершенствования сбора данных для сектора ЗИЗИЛХ
Стиль изложения При описании видения на 2050 г. дано большое число графических иллюстраций, а в приложении – и таблиц), из которых видно, что должно происходить в секторах. Многие меры политики определены в других документах и в Стратегии подробно не описываются.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе United States Mid-Century Strategy for deep decarbonization, https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

Канада

Канада представила свою стратегию в числе первых. Однако, возможно, именно это негативно сказалось на ее качестве. По уровню как амбициозности, так и конкретности она существенно уступает стратегии Великобритании. Сама целевая установка звучит как снижение выбросов на 80% (табл. 4). Однако базой отсчета является не 1990 г., а 2005 г. Так как за период 1990-2005 гг. выбросы ПГ в Канаде выросли на 33%, по отношению к уровню 1990 г. целевая установка скромнее: снижение на 73%. Только из Приложения становится ясно, что территориальная эмиссии ПГ (без сектора (ЗИЗИЛХ) будет снижена лишь на 65% от уровня 2005 г., или на 53% от уровня 1990 г. Остальное снижение нетто-выбросов должно быть обеспечено за счет роста стоков в леса и приобретения единиц сокращений у других стран без четкого распределения их возможного вклада. Так что, по сути, снижение нетто-выбросов ПГ на территории Канады может быть ограничено диапазоном 53-73% от уровня 1990 г.

Таблица 4 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Канады

Название стратегии CANADA’S MID-CENTURY LONG-TERM LOW-GREENHOUSE GAS DEVELOPMENT STRATEGY, 86 стр.
Наличие краткой версии Нет
Дата представления в РКИК 17/11/2016
Целевая установка Сокращение нетто-выбросов ПГ на 80% от уровня 2005 г. (без ЗИЗИЛХ). Снижение территориальных выбросов на 65%. Остальное сокращение должно быть компенсировано захватом углерода лесами и приобретением единиц сокращений у других стран.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 73% от уровня 1990 г. Сокращение территориальных выбросов на 53% от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам Индикативные оценки снижения по секторам даны в Приложении (см. ниже), но они не представлены как целевые установки по секторам
Содержание Логика – вклад Канады в ограничение глобального потепления уровнем 2оС
Резюме Изложение основных задач и положений стратегии и основных направлений политики на 5 стр.
Контекст Важность решения проблемы стабилизации климата. Международное сотрудничество, в т.ч. со странами Северной Америки. Сложность глубокого снижения выбросов
Имеющийся анализ по декарбонизации Краткое описание работ по глубокой декарбонизации, выполненных разными группами. Важность увязки с другими мерами политики
Декарбонизация и развитие системы электроснабжения Канады Главный выбор по декарбонизации электроэнергетики – ускоренное развитие АЭС с опорой на развитие технологии канадских реакторов CANDU, или ГЭС при ограниченной роли прочих ВИЭ (ВЭС – 9-17% и СЭС – 1-6%) к 2050 г. Специальное внимание уделяется развитию ВИЭ на изолированных территориях и системам хранения энергии
Конечное потребление энергии Сценарии динамики потребления энергии, в т.ч. по секторам. Транспорт: определенная доля нефтепродуктов сохраняется в 2050 г. во всех сценариях; доля электроэнергии не превышает 41%; высока доля биотоплива (в.ч. биогаза) и водорода в отдельных сценариях. Доля природного газа не превышает 1%. Здания: электрификация сектора (в сценариях с глубокой декарбонизацией до 99%) при существенном повышении энергоэффективности; сохранение на этой основе нынешнего уровня потребления энергии; использование биогаза; централизованного теплоснабжения. Промышленность: электрифи­кация, когенерация, сложность декарбонизации нефтегазового сектора; использование биомассы; снижение материалоемкости, в т.ч. за счет роста вторичного использования ресурсов
Выбросы парниковых газов (помимо СО2) Объемы выбросов прочих ПГ. Задача снижения утечек метана в нефтегазовом секторе на 45% в 2012-2025 гг. Выход на нулевое сжигание газа в факелах к 2030 г.; утилизация свалочного газа; производство новых хладагентов для кондиционеров
Леса Третьи по размеру в мире, старые и медленно растущие. Существует потенциал снижения выбросов и наращивания стоков за счет эффективного управления лесами. Рост использования биомассы для замещения ископаемого топлива и энергоемких материалов
Сельское хозяйство Анализ направлений снижения выбросов в сельском хозяйстве
Отходы Анализ ситуации с выбросами от отходов и направлений их снижения. Рециклирование и повторное использование
Сектор чистых технологий Быстрорастущий сектор экономики (на 8% в год). В последние годы занятость в нем растет на 16% в год. Растет доля зеленых инвестиций. Позволяет повысить многофакторную производительность по всей экономике. Раскрытие бизнесом информации о деятельности по контролю за выбросами
Достижение низкоуглеродного будущего через инвестиции в инфраструктуру Отмечена необходимость заблаговременного развития инфраструктуры для масштабного применения низкоуглеродных технологий
Заключение Необходимость фундаментальной трансформации технологической базы – в значительной мере возможна на основе уже имеющихся технологий
Приложение Оценки выбросов ПГ на 2050 г. для разных сценариев и секторов. Данные приведены без учета ЗИЗИЛХ. Согласно им, снижение нетто-выбросов в секторе производства энергии (от уровня 2005 г.) – на 74%, в промышленности – на 15%, в сельском хозяйстве – на 28%, в секторе отходов – на 55%, а всего – на 65%. Собственно, только из Приложения и становится ясно, что снижение территориальных выбросов (без ЗИЗИЛХ) ограничено 65% от уровня 2005 г.
Статус стратегии Не имеет силы нормативного документа
Оценка затрат на реализацию стратегии В Стратегии не приведены оценки затрат
Число сценариев 6 сценариев, в том числе базовый, сценарии с опорой на нынешние технологии и с высоким уровнем развития технологий, АЭС, ГЭС, с высоким уровнем энергосбережения и управления спросом
Инструменты расчетов по сценариям Динамическая рекурсивная модель GCAM (top down). Это глобальная модель. Использовалась также инженерная модель CIMS (bottom up). Для проведения макроэкономических расчетов использовалась макроэкономическая модель общего равновесия GEEM
Основные механизмы реализации Не представлены как конкретные меры политики правительства Канады
Система управления Не описана
Система отчетности Не описана
Стиль изложения В каждом разделе дано короткое резюме – меньше 1 стр. Стиль больше похож на научную публикацию, чем на правительственную стратегию с определением целей, задач, механизмов, системы мониторинга и распределения ответственности

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе CANADA’S MID-CENTURY LONG-TERM LOW-GREENHOUSE GAS DEVELOPMENT STRATEGY. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

Мексика

Мексика на один день раньше Канады представила в РКИК ООН свою стратегию (Mexico’s Climate Change Mid-Century Strategy) (см. табл. 5). В ней ставится задача снижения выбросов ПГ на 50% к 2050 г. от уровня 2000 г. При сравнении с уровнем 1990 г. такое снижение будет ограничено 35%. Это меньше, чем в Канаде. Предполагается, что до 2020-2026 гг. выбросы ПГ Мексикой будут расти, затем выйдут на пик и начнут снижаться.

Таблица 5 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Мексики

Название стратегии Mexico’s Climate Change Mid-Century Strategy. 100 стр.
Наличие краткой версии Нет
Дата представления в РКИК 16/11/2016
Целевая установка Сокращение выбросов ПГ на 50% в 2050 г. от уровня 2000 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 35% в 2050 г. от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам В течение 10 лет повысить долю чистой генерации до 35%; в течение 20 лет – до 40% и в течение 40 лет – до 50%. Определено в долгосрочной стратегии энергетического перехода Мексики
Содержание Логика – абсолютное снижение выбросов как вклад Мексики, занимающей промежуточную позицию между развитыми и развивающимися странами, в ограничение глобального потепления уровнем 2оС
Предисловие Важность решения проблемы глобального потепления и необходимость для Мексики участвовать в этом
Резюме Изложение целей, процесса разработки стратегии, структуры документа и процесса координации с другими странами Северной Америки (2 стр.)
Введение Ссылка на Парижское Соглашение
Контекст Параметры глобального потепления и сопряженные с этим риски, глобальные задачи по снижению выбросов. Национальные аспекты изменения климата и закон об изменении климата, принятый в 2012 г., система взаимодействия органов власти по решению проблемы глобального потепления (Межправительственная комиссия по изменению климата)
Цель Навигационный инструмент по разработке политики по контролю за изменением климата
Долгосрочное видение На горизонтах 10 лет, 20 лет и 40 лет описаны качественные изменения: восприятие обществом проблемы изменения климата; задачи по сохранению экосистем; по преобразованию производства энергии; снижение выбросов ПГ на 50% к 2050 г. от уровня 2000 г.; технологическая модернизация; эффективное управление лесами; переход частного сектора на устойчивые технологические цепочки; широкое распространение электромобилей
Межсекторные меры политики В дополнение к налогу на углерод ввод системы торговли квотами; превращение Национального Фонда Изменения Климата в важный инструмент реализации Стратегии; формирование механизмов и схем стимулирования повышения энергоэффективности; рынок сертификатов чистой энергии; тарифная политика; поддержка НИОКР; формирование климатической культуры и подготовка кадров; обеспечение широкого участия общества; введение системы отчетности, мониторинга, верификации и инвентаризации выбросов ПГ. Мексика намерена выполнять функцию «моста» в диалоге развитых и развивающихся стран по проблеме климата
Адаптация к изменению климата Анализ рисков и описание плана мер по адаптации к изменениям климата
Снижение выбросов ПГ Концепция затрат и дополнительных выгод для экосистем и здоровья, а также для роста производительности. Структура выбросов ПГ в 2013 г. и динамика с 1990 г. Прогнозы динамики выбросов, согласно которым выбросы должны выйти на пик в 2020-2026 гг., а затем начать сокращаться. Увеличение или сохранение поглощения ПГ лесами
Оценка и обновление стратегии Пересмотр Стратегии не реже одного раза в 10 лет на основе анализа Министерства экологии и природных ресурсов и Межправительственной комиссии по изменению климата
Статус стратегии Стратегия не задает подробного плана краткосрочных действий и определяет только индикативные ориентиры до 2050 г.
Оценка затрат на реализацию стратегии Нет данных. В показанных прогнозах цена на углерод при снижении выбросов на 50% доходит до 100-500 долл./тСО2
Число сценариев Базовый сценарий и еще 2 сценария: NDC (сокращение на 22% от базовой линии к 2030 г. и на 50% к 2050 г.) и сценарий NDC-more ambitious - снижение выбросов на 36% от базовой линии к 2030 г. с выходом также на сокращение на 50% к 2050 г.
Инструменты расчетов по сценариям Модель EPPA Массачусетского технологического института. Детальная модель для сектора электроэнергетики (Carbon Budget Model) CBM-CFS3
Основные механизмы реализации Для энергетики, повышения энергоэффективности и других секторов задачи (lines of action) сформулированы в общих терминах: повысить рассмотреть, стимулировать и т.п. без упоминания дополнительных целевых установок или параметров запуска новых мер политики
Система управления Координация со стороны Министерства экологии и природных ресурсов и Межправительственной комиссии по изменению климата
Система отчетности Четко в Стратегии не прописана, но будет базироваться на определенных в ней задачах по созданию системы отчетности, мониторинга, верификации и инвентаризации выбросов ПГ.
Стиль изложения Нет четкой структуризации текста по секторам. Задачи и меры политики (lines of action) сформулированы в очень общих терминах, что не позволяет вести эффективный мониторинг выполнения стратегии.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе Mexico’s Climate Change Mid-Century Strategy. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

Франция

Франция была страной-хозяйкой 21 Конференции сторон РКИК, на которой было принято Парижское соглашение, и поэтому она одной из первых представила свою стратегию низкоуглеродного развития. Эта спешка, возможно, сказалась на некоторой небрежности в ее оформлении (речь об англоязычном варианте). В тексте Стратегии нет указаний на то, учитывается ли сектор ЗИЗИЛХ при формировании задачи снижения выбросов ПГ на 75% к 2050 г. относительно уровня 1990 г. (табл. 6). Система целевых установок на перспективу до 2025-2030 гг. была обозначена еще принятым в 2015 г. законом об энергопереходе к зеленой экономике в 2015 г. В отличие, например, от Канады, положения стратегии для Франции имеют обязательную силу для органов власти. Стратегия рассматривается как драйвер экономического роста. В ней показано, что ее реализация приведет к ускорению роста ВВП и росту занятости.

Таблица 6 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Франции

Название стратегии France national low carbon strategy. 221 стр…
Наличие краткой версии Есть
Дата представления в РКИК 18/04/2017
Целевая установка Сокращение выбросов ПГ на 40% в 2030 г., а в 2050 г. на 75% (фактор 4) от уровня 1990 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 40% в 2030 г., а в 2050 г. на 75% (фактор 4) от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам Установлены законом об энергопереходе к зеленой экономике: снижение потребления конечной энергии на 50% в 2012-2050 гг.; снижение потребления ископаемого топлива на 30% в 2012-2030 гг.; повышение доли ВИЭ в конечном использовании энергии до 32% к 2030 г.; снижение доли АЭС в генерации электроэнергии до 50% к 2025 г.; реновация всех зданий по схеме «здания с низким потреблением энергии» к 2050 г. и др.
Содержание Логика – существенное снижение выбросов как вклад Франции (развитой страны) в ограничение глобального потепления уровнем 2оС
Резюме Изложение тенденций, целевых установок, основных задач, мер политики, направлений технологической модернизации по секторам и межсекторных мер политики, формирование пятилетних «углеродных бюджетов», оценка затрат и выгод от перехода на низкоуглеродные траектории развития на 17 стр.
Предисловие и введение Статус Стратегии и отчетность по ее реализации
Откуда мы и как далеко мы можем продвинуться? Ретроспективная динамика выбросов разными странами и Францией (по секторам). Территориальная эмиссия и «углеродный след» Франции
Французский проект Уже принятые решения по снижению выбросов на 14% к 2020 г., на 40% к 2030 г. и на 75% к 2050 г. Международные аспекты – обоснование высоких амбиций по сокращению выбросов ПГ для развитых стран. Наличие широкого набора технологических решений. Описание базового сценария. Сценарные условия. Задачи для секторов. Например, для транспорта – снижение удельного расхода энергии легковыми автомобилями до 2 л/100 км; целевые ориентиры по парку гибридных автомобилей, электромобилей, автомобилей на газе, изменения структуры перевозок по видам транспорта. Подобного рода ориентиры для всех секторов.
Рекомендации по мерам политики Описание инструментов политики (цена на углерод, стандарты и др.), механизмов стимулирования и зеленого финансирования, информационные меры.
Инструменты, которые должны использоваться, интересы и синергия
Общие рекомендации Использование индикаторов на основе территориальной эмиссии должно сопровождаться мерами по предотвращению «утечки» углерода, использование анализа цикла жизни, учет косвенных выбросов в других секторах, использование цены на углерод при анализе госпроектов; индикаторы для мониторинга стратегии, комплексное городское планирование.
Рекомендации для секторов (транспорт, здания, сельское хозяйство, лесное хозяйство, промышленность, отходы) Для каждого сектора анализ динамики и структуры выбросов ПГ. Целевые ориентиры и индикаторы, например, для жилых зданий – снижение потребления энергии на 28% к 2030 г., термо-модернизация 500 тыс. домов. Для энергетического сектора: снижение энергоемкости к 2050 г. в 2 раза и снижение удельных выбросов на генерацию 1 кВт-ч в 10 раз.
Мониторинг реализации стратегии Определение пятилетних «углеродных бюджетов» – верхнего предела суммарной эмиссии ПГ за пять лет всеми секторами. Такой подход позволяет учесть возможность повышения выбросов в отдельный год под влиянием специфических факторов (например, погодного). Размер пятилетних «углеродных бюджетов» постоянно сокращается в соответствии с целевой установкой по снижению выбросов. Индикативные значения пятилетних «углеродных бюджетов» установлены для каждого сектора на период до 2028 г. Другие индикаторы для мониторинга – «углеродный» след, территориальные выбросы, поглощение углерода лесами и др. Всего набор включает 63 индикатора как для экономики в целом, так и для отдельных секторов.
Дополнительный отчет Анализ продвижения в достижении целей, установленных законом об энергопереходе к зеленой экономике (см. выше), и результаты оценки эффективности реализованных и реализуемых мер политики. Оценка макроэкономических эффектов до 2035 г. и социальных последствий. Факторный анализ динамики выбросов по секторам в 1960 (1990)-2013 гг.
Методологическое приложение Описание расчетной модели ThreeME, которая использована для оценки макроэкономических эффектов низкоуглеродной трансформации.
Приложение по ЗИЗИЛХ Представлены расчеты поглощающей способности лесов по разным методикам.
Статус стратегии Основные положения утверждены законом об энергопереходе к зеленой экономике в 2015 г. Положения стратегии имеют обязательную силу для органов власти.
Оценка затрат на реализацию стратегии В Стратегии указано, что ее реализация приведет к ускорению роста ВВП и росту занятости на 100-350 тыс. чел. до 2035 г.
Число сценариев Базовый сценарий и 4 траектории, которые описываются 15 сценариями. Основные траектории – базовая и варианты «фактор 4»: снижение конечного потребления энергии на 20% к 2050 г. (приоритет АЭС и диверсификация); снижение спроса на 50% (эффективность и умеренность). Дается оценка дополнительных положительных эффектов
Инструменты расчетов по сценариям Модель ThreeME для проведения макроэкономических расчетов.
Основные механизмы реализации Повышение налогов на углерод до 56 евро/тСО2 к 2020 г. и до 100 евро/тСО2 к 2030 г. (в сопоставимых ценах 2015 г.) без повышения общей налоговой нагрузки и при обеспечении экономической доступности энергии для малоимущих. Развитие экономики с опорой на биоресурсы, поддержка НИОКР, развитие отчетности по переходу к низкоуглеродной экономике как важного элемента нефинансовой отчетности.
Система управления Выдвижение стратегии на лидирующие позиции в процессах принятия решений.
Система отчетности Ежегодный отчет парламенту. Система из 63 индикаторов для мониторинга.
Стиль изложения В стратегии очень много вспомогательных материалов (115 стр. из 221 стр.). Англоязычный вариант оформлен небрежно, пропущено слово «глава» в оглавлении, многие графики в приложениях оформлены небрежно и остались на французском языке.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе France national low carbon strategy. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

Япония

Из всех рассмотренных выше стратегий последней была представлена японская. Это документ на 113 стр. без единого рисунка или таблицы с определением общей цели по снижению выбросов – снижение на 80%, но без указания, по отношению к какому базовому году определено такое сокращение, учитывается ли сектор ЗИЗИЛХ, а также учитывается ли возможность приобретения единиц сокращений у других стран. Цели по снижению выбросов в отдельных секторах не указаны. В NDC Японии указано, что снижение выбросов на 26% к 2030 г. измеряется относительно уровня 2013 г. Японии не удалось снизить территориальные выбросы в рамках первого периода действия Киотского протокола (рост на 4% в среднем в 2008-2012 гг. по отношению к 1990 г.). Частично это стало следствием аварии на АЭС в Фукушиме в 2011 г. В 2013 г. выбросы ПГ Японии были максимальными и на 11% превышали уровень 1990 г. Таким образом, целевое снижение выбросов относительно 1990 г. должно составить 78% (табл. 7).

Таблица 7 – Характеристика низкоуглеродной стратегии Японии

Название стратегии The Long-term Strategy under the Paris Agreement. 113 стр.
Наличие краткой версии Есть
Дата представления в РКИК 26/06/2019
Целевая установка Сокращение выбросов ПГ на 80% в 2050 г. от уровня 2013 г. Промежуточные цели – снижение на 26% к 2030 г. от уровня 2013 г.
Целевая установка относительно 1990 г. Сокращение выбросов ПГ на 78% в 2050 г. от уровня 1990 г.
Наличие целевых установок по секторам Вклад нетопливной генерации – 44% к 2030 г. при снижении зависимости от АЭС
Содержание Логика – абсолютное снижение выбросов как вклад Японии как развитой страны в ограничение глобального потепления уровнем 1,5-2оС
Резюме Краткое изложение содержания Стратегии (8 стр.)
Введение. Последние тенденции изменения климата, развития экономики и общества Проблемы изменения климата, риски больших экономических потерь, важность международного сотрудничества, Парижское соглашение, необходимость социальной трансформации. Формулировка цели – снижение выбросов ПГ на 80%.
Базовые концепции Разработка стратегии, долгосрочное видение, проблема устойчивого развития, принципы разработки стратегии
Долгосрочное видение для каждого сектора и направления развития экономики и общества Видение будущего по отдельным секторам: энергетика, промышленность, транспорт, среда проживания. Основные направления – энергоэффективность, развитие ВИЭ и водородных технологий, циркуляционная экономика, замена ископаемого топлива в качестве сырья для промышленности, электрификация, использование биомассы, производство самых чистых в мире автомобилей, переход к углеродо­нейтральному стилю жизни, строительство зданий с низким и нулевым уровнем выбросов ПГ, развитие потенциала стока выбросов.
Приоритетные межсекторные меры Стимулирование инноваций (в т.ч. в рамках принятой в 2018 г. Прогрессивной стратегии инновационного развития), развитие системы зеленого финансирования, международного делового сотрудничества по формированию низкоуглеродных технологических цепочек, активное участие в формировании правил применения углеродных международных рыночных механизмов, поддержка стран-партнеров, лидерство правительства. Многие меры сформулированы очень общо (например, максимальная реализация энергоэффективных технологий с благоприятными параметрами экономической эффективности) без указания сроков такой реализации.
Прочие межсекторные меры Образование и человеческие ресурсы, формирование климатически устойчивого общества. Равномерное распределение затрат и выгод между разными слоями населения
Мониторинг и выполнение долгосрочной стратегии Анализ прогресса и пересмотр долгосрочной стратегии каждые 6 лет
Статус стратегии Стратегия определяет видение до 2050 г. при минимальном числе индикативных ориентиров. Стратегия утверждена решением Кабинета министров 11 июня 2019 г.
Оценка затрат на реализацию стратегии Нет данных
Число сценариев Не описаны
Инструменты расчетов по сценариям Не описаны
Основные механизмы реализации Стандарты, меры поддержки энергоэффективности, ВИЭ, распределенной генерации, развития водородной энергетики, поддержка НИОКР, добровольные соглашения с бизнесом, анализ целесообразности применения механизмов с ценой углерода, поддержка развития технологий захвата углерода
Система управления В тексте перечислены отдельные министерства, отвечающие за отдельные направления политики
Система отчетности Не описана
Стиль изложения В документе нет ни рисунков, ни таблиц. Стиль изложения недостаточно конкретен. Даны ссылки на другие документы, где более конкретно определяются меры политики.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI на основе The Long-term Strategy under the Paris Agreement. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies.

Зависимость целевых установок долгосрочных стратегий от уровня развития экономики

Одним из критериев определения «справедливости» долгосрочных обязательств по контролю за выбросами ПГ является наличие ресурсов, которое отражается уровнем экономического развития. На основе пока еще очень ограниченного числа стратегий НУР для крупных стран можно показать зависимость их долгосрочных обязательств от уровня экономического развития (рис. 1). Появление новых долгосрочных стратегий, по всей видимости, скорректирует представленную зависимость. Пока же на ее основе можно сказать, что уровню ВВП на душу населения России соответствует снижение выбросов примерно на 40-50% от уровня 1990 г. с учетом ЗИЗИЛХ и примерно на 40% - без учета ЗИЗИЛХ.

Рисунок 1 – Зависимость долгосрочных обязательств по снижению выбросов ПГ к 2050 г. от уровня 1990 г. от уровня экономического развития (ВВП на душу населения в 2018 г. по ППС в долл. 2010 г.)
3.25.png

Вертикальная линия соответствует уровню ВВП на душу населения России.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI.

Предложения по структуре стратегии долгосрочного развития экономики Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года

На основе анализа долгосрочных стратегий низкоуглеродного развития ведущих стран можно предложить следующий вариант структуры стратегии долгосрочного развития экономики Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года (табл. 8). Это должен быть хорошо иллюстрированный и оформленный документ примерно на 100 стр. Он должен содержать основные выводы данного отчета, без деталь­ного представления его положений, предназначенных для обоснования этих выводов.

Таблица 8 – Возможная структура стратегии долгосрочного развития экономики Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года

Резюме Основные положения стратегии долгосрочного развития экономики Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года.
Изменение климата и международный контекст низкоуглеродного развития Причины, проявления и последствия изменения климата. Задачи по ограничению глобального потепления. Международный контекст низкоуглеродного развития. Парижское соглашение. Обязательства России по контролю за выбросами ПГ. Анализ определенных национальных обязательств ведущих стран по контролю за выбросами парниковых газов и мер политики, которые должны использоваться для выполнения принятых обязательств. Краткий анализ обязательств стран в рамках стратегий низкоуглеродного развития.
Лидерство России Ретроспективная динамика выбросов парниковых газов Россией за период 1990-2018 гг. Изменение объемов и структуры выбросов парниковых газов. Оценка вклада основных факторов и мер политики, определявших динамику выбросов парниковых газов в целом и по секторам в 1990-2018 гг. Лидерство России в объемах кумулятивного снижения и поглощения выбросов ПГ.
Низкоуглеродное развитие – драйвер экономического роста Идентификация рисков и возможностей, возникающих у Российской Федерации в результате усиления регулирования выбросов парниковых газов в развитых и развивающихся странах, учета низкоэмиссионного фактора международными финансовыми институтами. Необходимость технологической модернизации, недопустимость технологического отставания, перспективы традиционных рынков и новых рынков низкоуглеродной продукции. Механизмы защиты нацио­нальной продукции с учетом принимаемых зарубежными странами мер, направ­ленных на переход к устойчивому низкоуглеродному развитию. Оценка затрат и выгод от перехода на низкоуглеродные траектории развития, включая снижение выбросов вредных веществ в атмосферу и влияние на здоровье россиян.
Россия 2050 Видения будущего. Необходимость интеграции мер «низкоуглеродной» полити­ки с другими мерами социально-экономической политики. Перспективы разви­тия экономики России до середины века. Описание сценарных условий и траекторий выбросов ПГ для четырех альтернативных сценариев выбросов и поглощений парниковых газов в Российской Федерации: базового, «INDС», «энергоэффективного» и «1,5 градуса». Последний сценарий описывает Россию, которая кардинально отличается от нынешней по структуре экономики и ее технологической основе. Он включает полный набор мер политики, обеспечи­вающих реализацию имеющегося потенциала технологической модернизации и сокращения выбросов парниковых газов за счет энергоэффективности, развития безуглеродных источников энергии, а также реализации других мер.
Энергетика Масштабы применения основных низкоуглеродных технологий (АЭС, ГЭС, ВИЭ, системы хранения энергии, водород и др.) в разных сценариях в системах топливоснабжения, электроснабжения и теплоснабжения. Прогнозная структура выбросов ПГ от источников в секторе энергообеспечения. Меры и инструменты политики, необходимые для ускорения модернизации ТЭК на низкоуглеродной основе.
Промышленность Перспективы применения основных низкоуглеродных технологий в ключевых отраслях промышленности в разных сценариях и оценка эффектов от выхода по широкому спектру технологий на параметры энергоэффективности современных лучших мировых технологий. Возможности повышения эффективности исполь­зования и замещения энергоемких материалов, циркуляционная экономика, прогнозная структура выбросов от основных промышленных источников для разных сценариев, меры и инструменты политики, необходимые для ускорения модернизации промышленности на низкоуглеродной основе.
Транспорт Перспективы применения основных низкоуглеродных технологий на основных видах транспорта в разных сценариях. Возможности электрификации и газификации транспорта. Изменения структуры перевозок по видам транспорта, развитие «мягкой мобильности», меры и инструменты политики, необходимые для развития транспорта на низкоуглеродной основе.
Здания Перспективы применения основных низкоуглеродных технологий в жилых и общественных зданиях в разных сценариях. Масштабы строительства и капитального ремонта. Возможности реализации потенциала снижения выбросов ПГ в новых и капитально ремонтируемых зданиях. Меры и инструменты политики, необходимые для снижения выбросов ПГ от процессов энергопотребления в зданиях.
Отходы Эффекты «мусорной реформы», как в части увеличения вторичного использования ресурсов, так и в части снижения выбросов ПГ за счет сокращения вывоза на полигоны отходов, в т.ч. биоразлагаемых. Меры и инструменты политики, необходимые для снижения выбросов ПГ.
Сельское хозяйство Перспективы применения основных технологий, позволяющих существенно снизить выбросы основных ПГ в сельском хозяйстве. Меры и инструменты политики, необходимые для снижения выбросов ПГ.
Лесное хозяйство Формирование предложений по объективному и полному учету роли российских лесов в глобальном поглощении парниковых газов. Оценка увеличения поглощения парниковых газов в Российской Федерации для разных сценариев.
Синергия секторов и межсекторные меры политики Отражение зависимости необходимых масштабов контроля за выбросами ПГ в одних секторах от интенсивности и результативности реализации мер политики в других. Анализ возможных сроков введения и эффектов от запуска отдельных механизмов углеродного регулирования (налогов на углерод, нормирования выбросов, обращения углеродных единиц и др.). Анализ возможностей комбинации обязательств в зависимости от успехов в развитии низкоуглеродных технологий.Стимулирование инноваций, подготовка кадров, информационная поддержка, запуск механизмов «зеленого» финансирования.
Дорожная карта до 2030 г. План мероприятий («дорожная карта») по реализации мероприятий, направленных на достижение целей Стратегии, для различных сценарных условий на период до 2030 г.
Мониторинг реализации стратегии Описание системы мониторинга. Процедуры и основные индикаторы для мониторинга. Регулярность и процедуры пересмотра целевых установок и механизмов реализации стратегии.

Источник: Составлено ЦЭНЭФ-XXI.

Краткий анализ эффективности осуществляемых в наиболее развитых странах мер государственной политики по контролю за выбросами парниковых газов

Эффективность конкретной меры политики (табл. 9 и 10) в значительной степени обусловлена институциональными и социальными условиями, в которых она реализуется, в том числе рациональностью принятия решений, лоббированием заинтересованными группами, институциональной инерцией, затратами на разработку и реализацию мер политики, воздействием системы устоявшихся ценностей и т.д. Важны также такие соображения, как экологическая или экономическая эффективность, оценка воздействия на распределение доходов или получение дополнительных эффектов. Опыт реализации мер политики также доказывает, что преимущество имеет реализация сбалансированного пакета политических инструментов по ограничению или снижению выбросов парниковых газов. Еще один важный момент – теоретически более совершенная, но сложная в практической реализации схема, может давать меньший эффект, чем более простая, но менее теоретически совершенная.

Таблица 9 – Основные меры политики по ограничению выбросов ПГ

Вид проводимой политики Мероприятия
«Рамочные» меры политики
Рыночные и структурные реформы Структурные реформы, налоговые реформы, приватизация государственных предприятий, закрытие неэффективных предприятий, либерализация цен и торговли, либерализация рынков энергии, демилитаризация экономики, снижение уровня монополизации экономики, борьба с коррупцией
Политика энергетической безопасности Программы по повышению энергоэффективности во всех секторах экономики, программы по развитию низкоуглеродных и альтернативных источников энергии, в т.ч. низкоуглеродной генерации
Меры политики, дающие снижение выбросов ПГ в качестве косвенного эффекта
Инструменты регулиро­вания (принуждения и контроля) Обязательные стандарты по энергоэффективности и выбросам загрязняющих веществ на единицу работы или продукции, требования по переходу на НДТ, обязательства по приобретению «зеленой» энергии («зеленые» сертификаты; проекты по развитию возобновляемых источников энергии и производству электроэнергии на ТЭЦ); обязательства по приобретению экономии энергии – «белые сертификаты», запреты на использование отдельных видов продукции; требования к системам энергоменеджмента; нормирование в сфере обращения с отходами, земле- и лесопользования
Лицензирование и сертификация Системы сертификации строительных материалов; лицензирование деятельности по продаже автомобилей с низкими параметрами энергоэффективности, по управлению отходами; сертификация продукции деревообработки и др.
Налоговая политика Налоги на топливо, налоговые льготы, налоговые кредиты, система возврата уплаченных налогов, налоговые субсидии
Информационные инстру­менты и инструменты трансформации рынка Программы экологической маркировки, маркировка энергоэффективности и экологических характеристик, включая выбросы ПГ, информационные программы и кампании, калькуляторы экономии энергии и «углеродного следа»; обязательные энергоаудиты; обязательные системы верификации и мониторинга и др.
Государственные закупки Государственные «зеленые» закупки с минимизацией негативного воздей­ствия на окружающую среду, государственные закупки товаров, имеющих высокие классы энергоэффективности или низкие уровни выбросов вредных веществ и формирования отходов, закупки по перечню рекомендуемых технологий и товаров, закупки по критерию жизненного цикла
Тарифные механизмы Контроль за ценами на энергию, субсидирование энергии для отдельных групп потребителей, цены гарантированного сбыта низкоуглеродной генерации, позволяющие ее окупить в приемлемые сроки, гарантированные тарифы на сбыт «зеленой» энергии, тарифные схемы, позволяющие реализо­вать схему «белые сертификаты», ликвидация субсидий на энергоносители
Финансовые и кредитные механизмы Субсидии для повышения энергоэффективности и развития ВИЭ, создание специальных углеродных и «зеленых» фондов, развитие инструментов «зеленого» финансирования, системы субсидирования и льготного кредито­вания низкоуглеродных проектов. Интеграция «зеленых» источников финансирования
Добровольные соглашения Соглашения правительства и бизнеса по достижению установленных параметров энергоэффективности, снижению выбросов вредных веществ и стоков, сжиганию газа в факелах и др.
Исследования и разработки Исследовательские программы, создание новых инструментов политики, развитие низкоуглеродных технологий, демонстрационные программы
Специальные меры углеродного регулирования
Стратегическая политика Национальные стратегии, планы и «дорожные карты», институциональные меры, выбор комбинаций эффективных политических инструментов. Эти стратегии и планы включают большой набор мер политики, дающих снижение выбросов в качестве косвенного эффекта (меры по повышению энергоэффективности или развитию ВИЭ, восстановление лесов и снижение углеродного следа сельского хозяйства и др.).
Стандарты на максимальные выбросы ПГ Обязательные стандарты по выбросам ПГ для электростанций и транспортных средств, по максимальной доле сжигания попутного газа в факелах, по максимальным выбросам метана со свалок.
Запреты на оборот отдельных продуктов Запреты на оборот продукции, содержащей ПГ, регулируемые Монреальским протоколом, запрет на продажу автомобилей с бензиновыми или дизельными двигателями, запреты на строительство угольных электростанций, электростанций на органическом топливе или электростанций без систем CCUS, запрет на подключение новых жилых зданий к системам газоснабжения.
Информационные инструменты Программы маркировки продукции по выбросам ПГ, информационные программы и кампании, калькуляторы «углеродного следа»; системы инвентаризации, верификации и мониторинга и др.
Налоговая и кредитная политика Налоги на выбросы/углерод/энергию, освобождение от налогов, налоговые льготы, налоговые кредиты, система возврата уплаченных налогов, субсидии, льготные ссуды.
Торговля углеродными единицами Системы торговли квотами на выбросы ПГ. Они часто в качестве дополнительного механизма содержат проектные инструменты (проекты совместного осуществления и чистого развития и др.). Для повышения их эффективности задается (линейный) тренд снижения квот на выбросы, а для стабилизации цен – рыночный резерв стабильности, что должно при­вести к росту спроса и цен на углерод и повышению устойчивости рынка.
Добровольные соглашения «Сильные» и «мягкие» целевые соглашения правительства и бизнеса по снижению выбросов ПГ
Проектные механизмы Проектные механизмы: проекты совместного осуществления, программы с проектными «зачетными» единицами выбросов, «зеленые» инвестиции, углеродные фонды и др. Выкуп проектных сокращений по гарантированным ценам на углерод или на основе аукциона по цене
Финансовые и кредитные механизмы Создание специальных углеродных и «зеленых» фондов, льготное кредитование низкоуглеродных проектов
Поддержка внедрения инновационных технологий Организация конкурса инновационных проектов на финансовую поддержку. Госзакупки низкоуглеродных продуктов и технологий

Источник: ЦЭНЭФ-XXI.

Меры политики могут быть дополняющими или конкурирующими. Например, механизмы с ценой на углерод работают эффективно на либерализованных рынках электроэнергии; развитие общественного транспорта должно сопровождаться мерами по созданию необходимой инфраструктуры. Напротив, активная поддержка повышения энерго­эффективности или развития ВИЭ сокращает спрос на квоты на углеродных рынках и цены на них. Эти меры поддержки имеют скрытую цену снижения выбросов, которая может кратно превышать цену на рынке квот.

Таблица 10 - Специальные меры углеродного регулирования выбросов ПГ

  • Налог на выбросы ПГ – это сбор, которым правительство облагает каждую единицу выбросов в эквиваленте CO2 от источников, подлежащих налогообложению. Поскольку практически весь углерод в ископаемых видах топлива выбрасывается в составе CO2, сбор за содержание углерода в ископаемых видах топлива – налог на углерод – эквивалентен налогу на выбросы от сжигания ископаемых видов топлива. Энергетический налог снижает спрос на энергию и, следовательно, эмиссию CO2 от использования ископаемых видов топлива. Его эффект зависит от эластичности спроса на энергию по цене. В среднем на основе анализа многочисленных исследований можно утверждать, что краткосрочная эластичность спроса на энергию по цене равна -0,22, среднесрочная (в течение примерно 10 лет) – (-)0,66, а долгосрочная (25-33 года) – минус 1.[7] Феномен «минус единица» означает, что в конечном итоге за 25-33-летний цикл повышение цен на энергию либо полностью компенсируется снижением энергоемкости, либо цены на энергию снизятся так, что доля расходов на энергию не будет превышать верхнего порога ее значения.[8]
  • Система квот, не подлежащих продаже, устанавливает предел выбросов парниковых газов по каждому регулируемому источнику или предел агрегированной эмиссии по группам источников. Фактическая эмиссия по каждому источнику не может быть выше его квоты. Каждый владелец источника несет ответственность за то, чтобы его реальные выбросы не выходили за рамки отведенного лимита. Торговля квотами между источниками не допускается.
  • Торговля квотами между источниками выбросов, которым выделены по определенным правилам квоты на выбросы. Эта система определяет правила торговли квотами между владельцами источников выбросов.
  • Субсидия – прямое перечисление средств правительством на счет организации или снижение налогов для организации за осуществление поощряемой правительством деятельности по снижению выбросов ПГ. Эмиссия парниковых газов может быть снижена путем уменьшения выделяемых субсидий, которые приводят к росту эмиссии, например, субсидий на использование ископаемых видов топлива, или путем выделения субсидий на осуществление деятельности, которая приводит к снижению эмиссии или увеличению стоков (например, на развитие ВИЭ, теплоизоляцию зданий или посадку деревьев).
  • Добровольное соглашение – это соглашение между правительством и одной или несколькими структурами либо одностороннее обязательство перед правительством или обществом по ограничению выбросов парниковых газов или реализации мероприятий, служащих достижению этой цели. Соглашение может допускать торговлю кредитами на снижение выбросов между его участниками (или участниками других соглашений) для снижения затрат на выполнение обязательств.
  • Стандарты на оборудование и требования справочников НДТ устанавливают минимальные требования к определенной продукции или технологии по выбросам парниковых газов, связанных с производством или использованием продукции или технологии.
  • Запрет на продукцию накладывается на некоторые продукты, например, гидрофторуглероды, которые являются парниковыми газами.
  • Прямые государственные затраты и инвестиции включают затраты правительства на реализацию мероприятий, снижающих выбросы парниковых газов или увеличивающих стоки. Проектные механизмы. Этот механизм позволяет правительствам или организациям с установленным ограничением на выбросы ПГ получать зачетные сокращения выбросов ПГ за счет реализации проектов по их снижению (или увеличению стоков ПГ) в других странах или организациях для выполнения собственных обязательств по ограничению эмиссии ПГ. Примером могут служить проекты совместного осуществления. Стандарты на оборудование и требования справочников НДТ устанавливают минимальные требования к определенной продукции или технологии по выбросам парниковых газов, связанных с производством или использованием продукции или технологии. Запрет на продукцию накладывается на некоторые продукты, например, гидрофторуглероды, которые являются парниковыми газами. - Прямые государственные затраты и инвестиции включают затраты правительства на реализацию мероприятий, снижающих выбросы парниковых газов или увеличивающих стоки.
  • Проектные механизмы. Этот механизм позволяет правительствам или организациям с установленным ограничением на выбросы ПГ получать зачетные сокращения выбросов ПГ за счет реализации проектов по их снижению (или увеличению стоков ПГ) в других странах или организациях для выполнения собственных обязательств по ограничению эмиссии ПГ. Примером могут служить проекты совместного осуществления.

Источник: ЦЭНЭФ-XXI.

Политика либерализации цен устанавливает общие рамки, в которых оказывает воздействие политика субсидий и налогов. Ценовые сигналы могут влиять на спрос и предложение, только если они реально достигают экономических агентов, и если эти экономические агенты имеют практическую возможность реагировать. Опыт показывает, что экономическим агентам требуется время для изменения своего поведения в соответствии с новыми ценовыми сигналами – не только из-за инерции оборота основного капитала, но и потому что потребителям часто не хватает точных знаний об энергопотреблении или технических возможностей для его снижения. Рыночные реформы и темпы изменения цен должны проектироваться так, чтобы создавать и расчищать каналы для работы рыночных сигналов. Что же касается инерции, то для разных видов оборудования или элементов инфраструктуры она разная (см. рис. 2) и может достигать столетия. Поэтому нынешние ценовые сигналы накладываются на прошлые инвестиционные решения, которые надолго «запирают» («lock in») высокоуглеродные решения, не позволяя в ряде сфер оперативно получать отклик, что ведет к существенным экономическим потерям.

Рисунок 2 – Примерные сроки службы различных элементов основного капитала

3.26.PNG

Источник: United States Mid-Century Strategy FOR DEEP DECARBONIZATION. The White House. NOVEMBER 2016.

Инерция имеет еще одну сторону – высокую цену инвестиционных ошибок. Так, рыночная капитализация угольных станций в ЕС рухнула на 70% в 2007-2015 гг. и породила преждевременное списание активов. Собственники угольных ТЭС должны благодарить «зеленых» за то, что те не позволили им построить еще больше (из запланированных в 2005-2008 гг. 65 угольных ТЭС было построено только 12). Очевидно, что конец угольной генерации в ЕС близок, но еще неясен его точный срок.[9]

Башмаков и Грабб вводят понятие «очень долгосрочная эластичность энергоемкости по ценам», которая равна “-1”.[10] В дополнение к поведенческим и технологическим приспособлениям к росту цен на энергоносители начинают действовать другие факторы: замедление экономического роста, структурные сдвиги в пользу менее энергоемких видов экономической активности, замещение факторов производства, а также инфляция, чтобы довести очень долгосрочную ценовую эластичность до уровня «минус единица». Поэтому такую эластичность можно назвать интегрированной (по влиянию всех факторов), проявляющейся на протяжении цикла (со всеми временными запаздываниями на интервале продолжительностью в один цикл), или накопленной эластичностью энергоемкости по цене. Это означает, что доля расходов на энергию в ВВП или в валовом выпуске остается относительно стабильной. В исследованиях воздействия цен на энергоносители на экономику, как правило, не затрагивается вопрос о наличии порогов доступности энергии и поведенческих констант. Когда «доля затрат на энергию в ВВП» находится между верхним и нижним порогами экономической доступности энергии, нет корреляции между бременем расходов на энергию, энергоэффективностью и уровнем экономической активности. Последняя замедляется, когда превышен верхний порог, и ускоряется, когда отношение меньше нижнего порога. Связь между ростом ВВП и «долей затрат на энергию в ВВП» можно описать с помощью функции «крыла»[11](рис. 3).

Рисунок 3 – ‘Функция крыла’: связь между долей расходов на энергию в ВВП (ECSgdp) и темпами роста ВВП (с лагом в один год) в 1995-2011 гг.
3.27.PNG

Источники: ECS оценены по данным WIOD за 1995-2011 гг. (Timmer et al., 2015); темпы роста ВВП взяты из OECD Economic Outlook database (http://www.oecd.org/eco/outlook/economic-outlook-annex-tables.htm).

Если повышение цен на энергию превышает возможности системы реагировать за счет повышения энергоэффективности, то рост цен не может быть устойчивым, и они обязательно снизятся и в конечном итоге вырастут лишь на столько, на сколько позволяет повышение энергоэффективности. Если повышение цен на топливо за счет введения налога на углерод или по другим причинам превышает возможности системы реагировать за счет повышения энергоэффективности и развития неуглеродных источников энергии, то рост цен на топливо не может быть устойчивым. Это ключевое положение экономики энергетики и политики ценообразования на энергоносители. Его игнорирование может подрывать экономический рост. Поэтому политика повышения цен на энергоносители должна базироваться на правиле «минус единица», в рамках которого повышение цен на топливо должно быть ограничено возможностями снижения энергоемкости и снижения доли ископаемых топлив в энергобалансе. Повышение цен на энергию в среднем на 1% за счет введения углеродного налога даст при заданном ВВП снижение потребления энергии также на 1%, а выбросов ПГ – более чем на 1% при развитии низкоуглеродных источников энергии. К этому следует добавить фактор асимметричности ценовой
эластичности, который показывает, что при повышении цен за счет налогов эластичность спроса на энергию по цене растет по абсолютной величине и на время может оказаться даже ниже -1.[12] Таким образом, ценовая политика должна учитывать длительные сроки адаптации энергетических систем.

Энергетические субсидии – это прямое перечисление средств на счет организации или косвенные механизмы, включая сокращение налогов за осуществление поощряемой правительством деятельности, стоимости их транспортировки и т.п. Во многих странах с помощью субсидий стимулируют развитие АЭС, использование ВИЭ, генерацию на ТЭЦ. Отмена субсидий на органическое топливо препятствует росту энергопотребления. Субсидии используются тогда, когда затраты для всех потребителей или отдельных групп становятся непомерно высокими, и энергия становится экономически недоступной. Для разных секторов потребления энергии существуют свои пороги экономической доступности энергии. Ликвидация субсидий в очень короткие сроки может подорвать экономическую активность отдельных групп потребителей. Поэтому важно очень расчетливо реформировать систему субсидий. Приведение цен на энергию в соответствие с реальными затратами – это сложная экономическая и политическая задача и длительный процесс. Это верно как для развивающихся стран, где бедные платят высокую цену за энергетические услуги плохого качества или низкую цену при значительных субсидиях, так и для развитых стран.

Реформирование рынка энергии в некоторых странах привело к снижению выбросов, а в других (по меньшей мере, временно), имело противоположный эффект за счет снижения тарифов на электроэнергию. В целом, оно приводит к экономически правильным изменениям поведения и инвестиционных решений на основе ценовых сигналов, управляющих выбросами парниковых газов.

Энергетические и экологические регулирующие стандарты устанавливают либо технологические, либо операционные требования и принуждают к их соблюдению через систему штрафов и других наказаний. В последнее время стандарты энергоэффективности дополняются или даже заменяются стандартами на удельные выбросы ПГ (например, для электростанций, автомобилей и даже зданий). Стандарты являются действенным и важным инструментом политики энергосбережения и снижения выбросов ПГ, особенно в тех секторах, где лиц, принимающих решения, очень много, и поэтому они, как правило, не проводят оптимизационных расчетов для снижения затрат на энергию, а принимают решения в основном на базе сложившихся стереотипов.
Введение стандартов приводит к вытеснению с рынка наименее эффективных и наиболее «грязных» технологий и продуктов и, учитывая непрерывный технический прогресс, может давать динамические инновационные стимулы. Рыночным инструментам часто предшествует введение административных механизмов, которые помогают создать необходимую институциональную среду с помощью экологических стандартов, требований мониторинга и обеспечения соответствия.

Цена на углерод. Цена на углерод может вводиться явно в виде налога на углерод или цены квот в схеме торговли квотами, а также неявно – в виде «вмененного налога на углерод», или затрат на снижение выбросов ПГ при реализации мер политики по снижению выбросов. В последнем случае возникает задача распределения затрат между сопряженными эффектами от реализации этих мер. В теории цена углерода должна быть равна «социальной стоимости углерода» - экономическим потерям от глобального потепления в расчете на единицу антропогенных выбросов ПГ. Это так называемые «внешние потери» (externalities), которые несет экономика, но которые не отражаются в ценах на топливо и энергию. Для того чтобы в явном виде включить в цены на топливо экономические потери от его использования вводится цена на углерод для мотивации потребителей к снижению использования топлива за счет (а) более эффективного его использования и (б) его замещения более экологичными видами топлива.

В теории, налог на углерод и равная ему цена в системе торговли квотами должны давать сходный эффект по снижению выбросов. Только во втором случае решается прямая задача – устанавливается предел выбросов (проблема кроется в адекватности определения этого предела на перспективу с учетом неопределенности многих параметров будущего развития экономики и энергетики), и рынок определяет цену, которая позволяет удержать выбросы в заданных рамках. В первом же случае решается обратная задача: задается цена, которая должна быть равна предельным затратам на заданный объем снижения выбросов (проблемы кроются в неоднозначности соотношения цены и объема снижения выбросов, в неравномерности распределения налоговой нагрузки, и следовательно, необходимости компенсаций наиболее уязвимым экономическим агентам). На практике же эти механизмы реализуются в условиях неопределенности многих параметров и со многими модификациями, поэтому эффективность их применения может существенно различаться. Налог на углерод дает более устойчивый ценовой сигнал инвесторам, на который не влияют экономические циклы и успехи в реализации прочих мер политики низкоуглеродного развития. Поэтому он лучше сочетается с прочими мерами политики. Его легче администрировать, и он не требует создания инфраструктуры системы торговли квотами на выбросы.

Многие страны в той или иной форме уже реализуют механизмы с ценой на углерод (рис. 3 и 4). На май 2019 г. существовало 51 национальных систем с ценой углерода (25 систем с налогом на углерод и 26 систем торговли квотами) в странах и регионах, обеспечивающих 60% глобального ВВП. Эти системы охватывают источники, дающие 7 ГтСО2-экв. выбросов ПГ в год. Оборот углеродного рынка в 2018 г. достиг 45 млрд долл. США, из которых 48% приходится на схемы торговли выбросами, а 52% – на налоговые механизмы. На ЕС приходится 75% оборота углеродного рынка. В 2010-2016 гг. ежегодные инвестиции в повышение энергоэффективности были равны 221-358 млрд долл.,[13] а в развитие ВИЭ – 234-312 млрд долл.[14] Таким образом, суммарные инвестиции в повышение энергоэффективности и развитие ВИЭ превышают 500 млрд долл. в год, что на порядок превышает оборот углеродного рынка. Только небольшая часть этих инвестиций порождается ценовыми сигналами углеродного рынка.

В национальных системах цена углерода варьирует от менее 1 долл./тСО2-экв. (Польша и Украина) до 131 долл./тСО2-экв. (Швеция), а в 1200 системах внутрикорпоративной торговли – от 0,3 до 893 долл./тСО2экв. В национальных обязательствах 101 Стороны РКИК, на которые приходится 58% глобальных выбросов ПГ, заявлены намерения использовать национальные или международные механизмы с ценой углерода. В настоящее время 85% глобальных выбросов ПГ еще не имеют цены, а около трех четвертей выбросов, которые покрываются механизмами с ценой углерода, имеют цену ниже 10 долл./тCO2 (рис. 3.28).

При разработке сlimate policy strength index[15] была оценена «сила сигнала цены на углерод» для разных стран как средневзвешенная от налога на углерод и цены системы торговли квотами, взвешенными по степени охвата источников ПГ и отнесенными к суммарным объемам выбросов ПГ.[16] Результаты получились такими: Китай – 0,23 долл./тСО2-экв., США – 1,15 долл./тСО2-экв., ЕС – 3,01 долл./тСО2-экв., Япония – 2,44 долл./тСО2-экв. Таким образом, «сила сигнала цены на углерод» еще очень умеренная и не отвечает реальным задачам снижения выбросов ПГ. Это также является одной из причин сложности выявления эффектов от введения инструментов, использующих цену на углерод.

Рисунок 3 – Характеристики систем с ценой на углерод (по состоянию на май 2019 г.)
3.28.png

Источник: I4CE – Institute for Climate Economics with data from ICAP, World Bank, government officials and public information. Maй 2019.

Согласно оценкам Carbon Pricing Leadership Coalition, которые основываются на обобщении опыта и большого объема литературы, уровень цен на углерод, необходимый для удержания потепления в зоне до 2оС, должен, по меньшей мере, достичь 40-80 долл./тCO2 к 2020 г. и 50-100 долл./тCO2 к 2030 г.[17] Коалиция отмечает, что климатическая цель достижима и с более низкими краткосрочными ценами на углерод, но при условии более активного использования других мер политики и инструментов и (или) введения еще более высоких цен на углерод позднее, что приведет к росту совокупных затрат на меры по контролю за выбросами. Это важное замечание, поскольку во многих интегрированных оценочных моделях цена углерода рассматривается практически как единственный инструмент активизации политики смягчения воздействия на климат.

Рисунок 4 – Действующие в мире системы с налогом на углерод (по состоянию на май 2019 г.)
3.29.png
Источник: I4CE – Institute for Climate Economics with data from ICAP, World Bank, government officials and public information. Maй 2019.

Условная цена на углерод также используется финансовыми институтами и компаниями при обосновании инвестиционных проектов. 517 компаний уже используют внутренние цены на углерод в качестве инструмента учета и управления рисками, а еще 732 компании планируют их ввести.[18] Субсидии на топливо и энергию могут рассматриваться как механизмы с отрицательной ценой на углерод.

Налоги на выбросы/углерод/энергию подразумевают, что владельцы источников эмиссии ПГ вносят фиксированную плату (или налог) за каждую тонну эквивалента CO2, выброшенную в атмосферу. Введение такой платы поощряет к снижению выбросов ПГ в ответ на растущие ставки этих налогов, в частности, к принятию мер, которые оказываются менее затратными, чем уплата налога. В реальной жизни на некоторых рынках, особенно на рынках энергии, существует возможность переложить дополнительные затраты на потребителя, так что налог на эмиссию ПГ в таких условиях может не давать ожидаемого эффекта. Эффективность налога на эмиссию должна сравниваться с эффективностью альтернативных инструментов. В отличие от торговли квотами, налог на эмиссию не гарантирует достижения определенного уровня снижения выбросов ПГ. Его эффект в большой степени зависит от эластичности спроса на энергию по цене (см. выше). Может потребоваться поэтапное приведение ставки налога в соответствие с установленными уровнями эмиссии.

С точки зрения администрирования, введение налогов на углерод проще, чем система обращения квот на выбросы, поскольку создание рыночной торговой системы и правил для предотвращения манипулирования рынком не требуется. Разработчики политики должны принимать во внимание точку сбора налогов (например, в США при сборе налога в точке производства энергии налогообложению будут подлежать всего 3000 организаций[19]), ставку налога, различные условия по секторам, условия освобождения от уплаты налога, взаимосвязи с торговой политикой, политикой занятости, доходами бюджета, конкретной формой механизма (например, только лишь налог на выбросы или в комбинации с другими мерами политики); способ использования налоговых поступлений, а также учитывать возможное негативное влияние на параметры экономического развития и благосостояния. Каждый из этих вопросов может оказывать влияние на эффективность налога на выбросы. Интеграция налога на энергию/CO2/выбросы в общую экологическую реформу налоговой системы может дать дополнительные выгоды через целевое использование налоговых поступлений, например, перечисление их в фонд, который используется для поддержки развития возобновляемых источников энергии и деятельности по повышению эффективности использования энергии. Налоги на углерод начали вводить в начале 90-х годов, и сейчас они уже применяются во многих странах при очень значительном разбросе ставок налога.

Трансформация налоговой системы может строиться так, чтобы максималь­ными налогами облагались природоэксплуатирующие и загрязняющие виды деятель­ности при минимизации налоговой нагрузки на высокотехнологичные и инфраструк­турные сектора. Так называемый «налоговый сдвиг» в сторону увеличения налоговой на­грузки на экологически опасные производства, товары и услуги (налоги на топливо и энер­гию, углерод в топливе, на транспортные средства в зависимости от уровня выбросов и др.) уже произошел в большинстве развитых стран. При этом общая сумма налогов не увеличивается за счет перераспределения налоговой нагрузки (фискальная нейтральность). В этом случае может решаться также задача вывода бизнеса из тени, поскольку налоги на топливо платят все, а компенсационные льготы по налогам на доходы могут получить только фирмы, которые не находятся в неформальном секторе. Налоговая база при введении налога на углерод четко структурирована, ее намного легче учитывать и проводить мониторинг по сравнению с базой налогообложения доходов. В Швеции, где налог действует с 1991 г., уклонение от его уплаты не превышает 1%, в Великобритании – 2% при недоборе налогов на доходы компаний 9%, НДС – 11%, а налога на доходы – 17%.[20] В отличие от систем торговли квотами, где цена углерода волатильна, поступления налога на углерод довольно предсказуемы на протяжении десятилетий. Снижение налоговой базы за счет снижения потребления ископаемого топлива компенсируется повышением ставки налога. Часть поступлений от налога (который, по сути, является регрессивным) может использоваться для компенсации потерь малоимущих*.*

Торговля квотами. Значительное количество и разнообразие источников подни­мает вопрос о том, каким образом и на кого возложить ответственность за квотирование. В действующей схеме торговли квотами на выбросы ЕС ответственность наступает в мо­мент выброса в атмосферу. Объектом квотирования является пункт выброса (установка): установки по сжиганию топлива (мощностью более 20 МВт), по производству цемента, стекла, керамики, целлюлозно-бумажной продукции с суммарной эмиссией, достигающей 60% всех промышленных выбросов CO2. Разработка подобной схемы сопряжена с рядом развилок: методы распределения квот, правила для новых участников, правила при ликвидации предприятий или их слиянии, учет результатов ранних действий, создание «национального экологического учета»: правила и форматы мониторинга и верификации, процедуры регистрации, определение минимальной или максимальной цены.

Для реализации схемы торговли необходимо создание специальных институтов. Возможна внутренняя и международная торговля выбросами между квотируемыми организациями. Согласно теории, система торговли квотами экономически эффективна, если накладные расходы по ее содержанию не являются недопустимо высокими, а у рынка квот и других рынков, связанных с выбросами, нет слишком значительных недостатков (см. табл. 20 и 21). В теории, торговля квотами как инструмент имеет преимущество в эффективности перед налогами в плане соответствия национальному предельному уровню эмиссии. Кроме того – тоже в теории – считается, что система торговли квотами по формируемым на рынке ценам предоставляет более эффективные ценовые сигналы, чем ставка налога, установленная правительством. Налог на углерод устанавливает цену без гарантий достижения определенного уровня снижения эмиссии, тогда как система торговли квотами дает такую гарантию при отсутствии верхнего предела цены. Однако в системах торговли квотами есть свои недостатки, которые явно проявились в ЕСТ.

Таблица 20 – Разработка и согласование национального плана квотирования в Германии

Установка лимитов на выбросы
Бюджет эмиссии по секторам Бюджет эмиссии на основе установок (множество возможных подходов) Подготовка Национального Плана Квотирования (НПК) Публикация НПК Согласование с Европейской Комиссией (Комиссия имеет право вето по НПК) Институты – Правительство (на стадии разработки вовлечено около 50 правительственных чиновников и специалистов)
Точка учета Отрасли промышленности Установки по сжиганию топлива (мощностью свыше 20 МВт), производство цемента, стекла, керамики, целлюлозно-бумажной продукции). Проблема – отсутствие специфической информации по установкам. В Германии около 4500-5000 установок, на долю которых приходилось свыше 60% промышленной эмиссии CO2
Институты – Правительство (для управления системой потребуется новое агентство с численностью персонала порядка 50 человек)
Распределение квот Методы квотирования Правила квотирования Руководство о правилах и критериях квотирования Институты – Правительство
Формулирование правил рынка – Федеральный закон Новые участники, ликвидация предприятий, слияния, суммирование эффектов от различных действий, вхождение или выход из соглашения Правила торговли Европейского Союза Ранние действия Зачет результатов по проектам совместного осуществления или чистого развития (без стоков и атомной энергии) Возможности зачета эффектов для будущих периодов (banking) Коррекция правил рынка на основе первого полученного опыта Институты – Правительство Создание системы мониторинга («национальный экологический учет») Верификация отчетов об эмиссии (правила и форматы) Отчетность и процедуры регистрации Руководство Европейского Союза по мониторингу и отчетности Институты – Правительство разрабатывает правила, аккредитует частные компании на верификацию Начало торговли эмиссией (2005) Объем рынка Европейского Союза – 400 млн тCO2 Институты – частный сектор (аккредитованные компании)
Координация с другими областями политики Налог на углерод Добровольные соглашения Стандарты Институты - Правительство Гармонизация с Европейским Союзом Экономическая эффективность Стоимость альтернативных инструментов (схемы регулирования и налогообложения)-- 170-250 евро/тCO2-экв. Максимальная цена квоты в системе торговли выбросами Европейского Союза – 20-30 евро/тCO2-экв. Экономия для промышленности – 29-50%.

Источник: По материалам Шафхаузен (2003).

Таблица 21 – Ключевые характеристики СТВ

Характеристика Комментарии
Регулируемые отрасли Промышленное производство, электроэнергетика и авиационная отрасль (в отношении использования ископаемого топлива действует налог).
Исключенные отрасли Транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, твердое и жидкое ископаемое топливо.
Регулируемые источники выбросов >11 тыс. стационарных источников в 31 стране-участнице и авиационные выбросы от полетов на территории ЕС (размер квот зависит от подотрасли), на которые приходится 45% выбросов ПГ.
Регулируемые ПГ CO2, N2O, ПФУ (перечень отличается по отраслям).
Механизм получения разрешений Начиная с 2013 г. аукционы все больше используются как главный инструмент распределения разрешений. Практика распределения бесплатных разрешений на выбросы будет полностью отменена в 2027 г.
Механизмы гибкости Допускается использование разрешений будущих и предыдущих периодов, а также их зачет, однако только в течение определенного торгового периода. К торгам допущены международные углеродные кредиты, включая единицы сокращения выбросов ERU (механизм совместного осуществления) и единицы CER (механизм чистого развития).
Сроки Система введена в действие в 2005 г. Первый торговый период – 2005-2007 годы; второй – 2008-2012 годы; третий – 2013-2020 годы.
Санкции за несоблюдение Санкции применяются во всех странах-участницах; имена нарушителей предаются публичной огласке, с нарушителей взимаются штрафы.
Система мониторинга и верификации (MRV) Процедуры MRV осуществляются на единых принципах, которые формиру­ются на уровне ЕС, что позволяет обеспечить единообразный подход среди всех стран-участниц. Это также является важным фактором эффективного администрирования системы. В частности, требования к ежегодному проведению процедур MRV регламентированы двумя документами: - Положением о мониторинге и представлении отчетности и

Источник: Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC), 2017. Report of the High-Level Commission on Carbon Prices. May 29, 2017.

Отдельный вопрос, который активно изучается, – это возможность объединения разных национальных и международных схем торговли квотами и формирование широкого международного рынка квот на выбросы. Для реализации такой концепции необходимо устранить ряд барьеров. В частности, продавцы квот учитывают риск того, что продажа квот в ближайшие годы может осложнить реализацию национальных обязательств в последующие годы. Страны определили свои национальные обязательства с разной степенью амбициозности, поэтому предложение квот в одних странах может быть избыточным, а «стоимость углерода» будет определяться не столько предельными издержками на снижение выбросов, сколько избытком квот у стран, взявших на себя не очень напряженные обязательства. Эффективность торговли квотами в этом случае будет снижена, а рынок квот может напоминать рынок нефти, где отдельным странам достались значительные ресурсы дешевой нефти, а другие страны вынуждены их приобретать. Вопрос решался бы при наличии консенсуса о том, как «справедливо» распределить «углеродный бюджет», но в этом вопросе в ближайшие годы будет очень трудно достичь согласия.

Анализ, проведенный для немецких промышленных компаний, показал, что введение европейской системы торговли квотами положительно сказалось на их общеэкономической эффективности.[21] Другое исследование, проведенное ОЭСР[22], показало, что введение ЕСТ способствовало снижению выбросов в отдельных секторах в пределах 10% и оказало положительное влияние на доходы в электро- и теплоэнергетике, металлургии и добыче полезных ископаемых и не оказало негативного влияния в других секторах. Во многих случаях, особенно в отраслях с ограниченной международной конкуренцией, стоимость углерода в системе торговли удалось полностью переложить на потребителей, при том что 97-99% квот были выделены бесплатно, а коррекция замыкающих цен на электроэнергию на уровень цены на углерод позволила многим производителям получить дополнительный доход. Компании в секторах с риском «утечки углерода» (перенос производства в страны с более низкими ценами) действительно столкнулись с этой проблемой. Однако, поскольку им квоты выделялись бесплатно, этот эффект был ограничен.

Проектные механизмы. Эти механизмы позволяют правительствам или организациям стран с установленным ограничением на выбросы ПГ получать зачетные сокращения выбросов ПГ за счет реализации проектов по их снижению или увеличению стоков ПГ в других странах или организациях в зачет собственных обязательств по ограничению эмиссии ПГ. Примером могут служить проекты Совместного Осуществления или проекты в рамках Механизма Чистого Развития. У российских компаний есть определенный опыт участия в проектах Совместного Осуществления. Предложения по созданию целевых фондов для финансирования безуглеродных/низкоуглеродных проектов также предполагают реализацию проектных механизмов.

  1. https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/long-term-strategies ↩︎

  2. HM Government. 2017. The Clean Growth Strategy. Leading the way to a low carbon future. ↩︎

  3. UK Committee on Climate Change. May 2019. Net Zero: The UK’s contribution to stopping global warming. ↩︎

  4. UK Committee on Climate Change. 2019. Net Zero. The UK’s contribution to stopping global warming; UK Committee on Climate Change. 2019. Net Zero Technical report. ↩︎

  5. Low Carbon Industrial Strategy: A vision Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform, Department of Energy and Climate Change. 2008; HM Government. 2018. Industrial Strategy. Construction Sector Deal; HM Government. 2017. Industrial Strategy. Building a Britain fit for the future; Department for Transport. 2018. The Road to Zero. Next steps towards cleaner road transport and delivering our Industrial Strategy; Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform. October 2017. INDUSTRIAL DECARBONISATION AND ENERGY EFFICIENCY ACTION PLANS. Summary Document; Committee on Climate Change. February 2019. UK housing: Fit for the future? ↩︎

  6. UK Committee on Climate Change. 2019. Reducing UK emissions. 2019 Progress Report to Parliament. ↩︎

  7. Labandeira, X., Labeage, J.M., Lopez-Otero, X., 2015. A meta-analysis of the price elasticity of energy demand. Working Paper 04/2015, Economics for Energy; Bashmakov I. The first law of energy transitions and carbon pricing. International Journal of Energy, Environment, and Economics, Vol. 25, No. 1, 2017, pp. 1–42; Bashmakov I., Myshak A. ‘Minus 1’ and energy costs constants: Sectorial implications. Journal of Energy, Vol. 2018, Article ID 8962437. https://doi.org/10.1155/2018/8962437; Bashmakov I. Three laws of energy transitions. Energy Policy, Vol. 35, No. 7, 2007, pp. 3583–3594; Bashmakov I., Grubb M. ‘Minus one’ and energy costs constants. Paper presented at the XVII April International Academic Conference on Economic and Social Development, National Research University Higher School of Economics, Moscow, April 19–22, 2016. Moscow: HSE Publ.; Grubb M., Bashmakov I., Drummond P., Myshak A., Hughes N., Biancardi A., Agnolucci P., Lowe R. Minus 1: Empirics, theory and implications of the ‘Bashmakov–Newbery range of energy expenditure’. Report to the Institute of New Economic Thought, 2017, published by UCL, March 2018; Uría-Martínez R., P.N. Leiby, G. Oladosu, D.C. Bowman, M.M. Johnso. Using Meta-Analysis to Estimate World Crude Oil Demand Elasticity. Environmental Sciences Division. OAK RIDGE NATIONAL LABORATORY. 12/10/2018. ↩︎

  8. Башмаков И.А. Повышение энергоэффективности и экономический рост. Вопросы экономики. № 10. 2019. ↩︎

  9. The fate of European coal-fired power stations planned in the mid-2000s: Insights for policymakers, companies, and investors considering new coal. Working Paper. August 2017. University of Oxford. ↩︎

  10. Bashmakov I., Grubb M. ‘Minus one’ and energy costs constants. Paper at XVII April International Academic Conference on Economic and Social Development. Moscow, April 19–22, 2016. National Research University Higher School of Economics. Moscow: HSE Publ.; Bashmakov I. ‘Economics of the constants’ and long cycles of energy price dynamics. Voprosy Economiki. No. 7, 2016. Pp. 36-63. ↩︎

  11. Башмаков И.А. Повышение энергоэффективности и экономический рост. Вопросы экономики. № 10. 2019 г. ↩︎

  12. Башмаков И.А. «Экономика постоянных» и длинные циклы динамики цен на энергию. Вопросы экономики. № 7, 2016. ↩︎

  13. IEA. 2016. World Energy Outlook. 2016. Оценка может быть и выше. Так, ACEEE оценивает инвестиции в повышение энергоэффективности только в США в размере 86 млрд долл. в 2015 г. и указывает на недооценку размера инвестиций в расчетах МЭА. ACEEE. 2017. Energy Efficiency – Jobs and Investments. Navigant Research дает оценку 358 млрд долл. ↩︎

  14. REN21. 2017. Renewables 2017 Global Status Report. ↩︎

  15. Compston H., I. Bailey. Climate policy strength compared: China, the US, the EU, India, Russia and Japan. Climate policy. 24 December 2014. DOI: 10.1080/14693062.2014.991908. ↩︎

  16. В настоящее время в системах регулирования с ценой на углерод много изъятий, поэтому охватывается только часть источников, подчас очень небольшая. См. подробнее The World Bank. State and Trends of Carbon Pricing Washington DC. October 2016; CARBON TAX GUIDE. A Handbook for Policy Makers. SYNTHESIS: CARBON TAXES IN BRIEF. MARCH 2017. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank; Andrei Marcu, Emilie Alberola, Jean-Yves Caneill, Matteo Mazzoni, Stefan Schleicher, Wijnand Stoefs and Charlotte Vailles. 2017 State of the EU ETS Report. The European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition (ERCST). The Wegener Center for Climate and Global Change. Nomisma Energia. I4CE ↩︎

  17. Carbon Pricing Leadership Coalition (CPLC). Report of the High-Level Commission on Carbon Prices. May 29, 2017. ↩︎

  18. CDP. 2016. Embedding a Carbon Price into Business Strategy. CDP North America, Inc. tps://www.cdp.net/en/research. ↩︎

  19. Morris A.C., A. Mathur. 2014. A CARBON TAX IN BROADER U.S. FISCAL REFORM: DESIGN AND DISTRIBUTIONAL ISSUES. Center for Climate and Energy Solutions. https://www.c2es.org/docUploads/carbon-tax-broader-us-fiscal-reform.pdf. ↩︎

  20. CARBON TAX GUIDE. A Handbook for Policy Makers. SYNTHESIS: CARBON TAXES IN BRIEF MARCH 2017. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank. ↩︎

  21. Loschel A., B.J. Lutz and S.Managi. The Impacts of the EU ETS on Efficiency – An Empirical Analyses for German Manufacturing Firms. December 16, 2016. ↩︎

  22. Dechezleprêtre A., D. Nachtigall and F. Venmans. THE JOINT IMPACT OF THE EUROPEAN UNION EMISSIONS TRADING SYSTEM ON CARBON EMISSIONS AND ECONOMIC PERFORMANCE. OECD. ECONOMICS DEPARTMENT WORKING PAPERS No. 1515. ECO/WKP(2018)63. 14 December 2018. ↩︎

Материалы к разделу:

Gaps between climate goals, policy ambitions and mitigation practices

Презентация И.А.Башмакова для конференции «Сотрудничество в области энергетики и декарбонизация в Центральной Азии»

Gaps between climate goals, policy ambitions and mitigation practices
Read more...

Russia’s carbon neutrality: pathways to 2060
Read more...

Рискованная стратегия разработки низкоуглеродной Стратегии

Рецензия на Стратегию социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года И.А. Башмакова и О.Б. Плужникова

Read more...

Материалы семинара "Стратегия долгосрочного развития Российской Федерации с низкими уровнями выбросов парниковых газов"

Предлагаем к загрузке материалы участников семинара, состоявшегося 23.03.2021 на базе платформы ZOOM.

Read more...
Previous chapter Next chapter